2022年6月14日

黃伯農

追溯芬蘭瑞典「中立政策」起源

芬蘭和瑞典於5月中旬宣布正式申請聯合加入北約，俄羅斯外長拉夫羅夫認為，兩國加入北約與否其實分別不大，原因是一些所謂「中立國」一直有參與北約軍演，顯然俄國並不相信芬蘭和瑞典以往宣稱的中立地位。事實上，若追溯當代芬蘭和瑞典的「中立政策」歷史起源，兩國的所謂「中立政策」實為應對大國政治的北歐小國生存策略。

芬蘭藉「中立」擺脫蘇聯影響

1917年俄國爆發「十月革命」，芬蘭趁機宣布從莫斯科統治中獨立出來。第二次世界大戰期間，芬蘭因與蘇聯爆發戰爭，失去大概10%領土，兩國自此出現延綿1300公里的陸地邊界。1948年，兩國簽訂《友好、合作及相互協助條約》（Treaty on Friendship, Cooperation and Mutual Assistance，下稱條約），令俄國有效把芬蘭從西方軍事陣營中分隔出來。

因為上述《條約》，芬蘭在冷戰時期受蘇聯的影響較多。《條約》雖然寫明兩國可以開展軍事合作條款，但芬蘭在《條約》前言中提出不想捲入大國衝突的想法。冷戰期間，芬蘭政治領袖常常公開稱讚《條約》是國家安全的基石，其實芬蘭一直盡量避免實現對蘇聯軍事合作的條款。芬蘭也不欲成為蘇聯的另一個衞星國。在這個小國生存戰略考慮底下，「中立政策」自1950年代中開始成為芬蘭追求真正獨立自主的國家安全及外交政策。

芬蘭的「中立政策」成功讓國家保持主權獨立，然而未有防止蘇聯影響內政。這是因為芬蘭人接受若要保存民族文化和國防實力，芬蘭需要顯示政治彈性。芬蘭政治家便巧妙地利用《條約》與「中立政策」之間的持續張力，與莫斯科保持一定距離。當莫斯科認為芬蘭的中立政策合乎蘇聯利益時，俄方便會認可芬蘭的獨立自主地位。

1968年「布拉格之春」爆發前後時期，歐洲政治環境惡化，加劇《條約》與芬蘭中立政策之間的衝突。蘇聯否定芬蘭的中立地位，惟芬蘭亦成功避免與蘇聯建立軍事合作。例如在1961年，芬蘭成功說服蘇聯最高領導人赫魯曉夫推遲進行軍事合作的諮詢工作。1978年，芬蘭更婉拒了蘇聯提出與芬蘭聯合軍演的建議。

直到1989年，蘇聯最高領導人戈爾巴喬夫才承認芬蘭的中立國地位。當時蘇聯解體在即，芬蘭的中立外交政策達到擺脫蘇聯影響的歷史使命。冷戰後，當莫斯科透過願意承認芬蘭中立地位去塑造芬蘭的外交政策時，芬蘭也開始視中立政策為阻礙自己加入西方的限制。可見芬蘭透過有彈性的「中立國」政策，為自己的主權獨立服務。芬蘭策略與瑞典的方針實具異曲同工之妙。

瑞典實為「親西方中立國」

過去200年，瑞典一直受益於中立政策而得享和平。1850年代，瑞典無被捲入涉及英國、法國、俄國及鄂圖曼帝國等大國之間的「克里米亞戰爭」。瑞典之後更成功避過一次大戰和二次大戰。冷戰時期，瑞典政府沿用中立政策，常常公開批評西方和蘇聯，在國際社會樹立了中立而積極的和平主義外交政策典範。但到了1990年代，瑞典政府修正對「中立政策」的理解，中立政策自此出現了根本性變化。

1994年，瑞典政府中立政策委員會（Commission on Neutrality Policy）報告提出，早在1946至1969年間，瑞典已認為需要西方援助才能抵抗來自蘇聯的潛在襲擊和威脅，研判西方願意協助瑞典合乎該陣營利益。於是，儘管瑞典沒有接受北約直接援助，也無得到西方國家任何安全保證，但早已準備好與西方合作。當時的合作焦點是「間接援助」（indirect assistance）。瑞典推出措施，讓美國能夠在波羅的海部署向蘇聯目標發起軍事行動，包括向波羅的海國家的蘇聯空軍基地和海軍港口進行戰略性轟炸任務。

該委員會提出5個步驟讓瑞典從西方接收「間接援助」。首先是與主要西方國家維持高層次人員間的個人接觸和交流。第二是與北約的北歐成員國挪威和丹麥建立安全化溝通渠道，以協調瑞典與北約之間的空域行動。第三，瑞典容許北約戰機及轟炸機使用國內機場跑道作應急之用。第四，瑞典與北約協調空中監控和交換空域防務的情報。第五，以上四項措施實施至冷戰結束之後。

瑞典和北約之間的合作並非單純建基於瑞典欲接收外來軍事援助的需求，北約也有計劃把活動範圍覆蓋到整個北歐。中立政策委員會指出，早於1960年，美國已準備向瑞典提供軍事協助，以應對蘇聯的潛在侵略。事實上，瑞典已得到北約的安全保證，美國隨時準備以核武保衞瑞典的安全。

作為防衞挪威和丹麥，以及維繫跨大西洋海事航線的地緣要衝，北約願意保衞瑞典是因為該國的地緣戰略重要性。北約相信當戰爭爆發，瑞典不會維持中立。北約沒有視瑞典的中立政策為障礙，只期望瑞典一旦受蘇聯攻擊，能與西方站在同一陣線。所以，有芬蘭智庫學者研判冷戰時代的瑞典實為「親西方中立國」、甚或是「北約第十七成員國」。

兩小國夾縫中尋生存之道

冷戰時期，與西方進行政治合作和涉及北約問題均屬芬蘭國家安全的敏感課題。雖然芬蘭擁有自由民主政治文化和市場經濟制度，但莫斯科限制該國與西方發展政經關係。為了維繫好與莫斯科關係，芬蘭人均避談與西方交流。就當時形勢，瑞典維持中立以外的另一選擇是加入西方陣營；對芬蘭而言，維持中立以外的另一選擇是加入蘇聯。由於當時北約和蘇聯互相視對方為敵人，又因為北歐鄰國挪威和丹麥已成為北約成員國，芬蘭在北歐必須避談安全議題，以保平安。相比起瑞典公開批評美國與蘇聯的做法，芬蘭則須避免抨擊任何一方。例如在越戰期間，瑞典被西方視為「中立」，芬蘭則被西方視為「親蘇」。

雖然芬蘭和瑞典對「中立政策」的理解和演繹存在差異，其政策內容也在不斷變化，但大家的國家安全目標，均是在西方和蘇聯對抗的夾縫中，盡力保存主權獨立和高度自主的小國生存之道。這方針影響着冷戰結束後的發展。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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