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2022年4月21日

周文港

加強政策研究 設港版「發改委」

新一屆行政長官選舉正有條不紊進行,這是完善選舉制度之後首場行政長官選舉。過去3年香港經歷不少風風雨雨,現屆特區政府應對危機和民情的能力水平屢遭詬病。社會各界高度期待新一任行政長官對香港未來的路向與發展擁有抱負與承擔,這也會影響市民及外資對香港前途的信心。重設公共政策研究機構,不但是各地政府體制所必備,更有助政府首長了解社情民意、兼聽則明,不可或缺。

「創新辦」未能掌握民情

《港區國安法》的實施為香港社會穩定創造了有利條件。新一任行政長官不用再因民粹而「擔驚受怕」,可以安心地「大展拳腳」,專注本地後疫情時代的經濟及民生發展需要而進行施政。以筆者看法,加強公共政策研究,為香港制定中長期策略,向廣大市民展現「愛國者治港」為民謀福祉的決心與擔當,是新一任行政長官的當務之急。

筆者認為,新一任行政長官面臨最艱巨的挑戰便是如何為香港「一雪前恥」,為新一屆特區政府團隊帶來歷史性變革,打破一直為人詬病的「目光短淺」、「見步行步」的處事模式,努力做到未雨綢繆,在決策部署上具有前瞻性、規劃性,才能維護香港長期繁榮穩定,重建市民信心。

長期以來,香港的公共政策研究一直不被重視。之前只要民粹浪潮一到,一切都跟民粹走,政府被動應對,更因此而一步錯、步步俱錯。現屆特區政府將前「中央政策組」改組為「政策創新與統籌辦事處」(創新辦),原意是加強各部門的政策研究、創新、協調工作。然而自改組後,前「中央政策組」最重要的一項職能:進行自主政策研究、分析社情民意及向特區政府高層提出建議的功能,幾乎「消失殆盡」。根據「創新辦」網站資料顯示,「創新辦」只公開發表過2份研究報告,全數委託學術機構完成;剩餘的均屬「政策研究資助計劃」(PRFS)下獲批的研究項目,有關項目對本地公共政策及行政改革的應用性有多強無從得知,也無從考證其成效。

「創新辦」的「創新」一詞,大家都寄予厚望;可惜,最終的主要成員大多來自公務員內部,並非由更可能充滿創意的外部相關專家學者擔任負責人。

從英國類似政策研究機構的發展經驗來看,有關工作一直由「首相策略組(Strategy Unit)」或由公務員組成的「首相府政策組」(Number 10 Policy Unit)負責政策研究及策略研究工作。發展至今,該組於2020年改由內閣直接領導,被當地社會視為「機械式公務員」運作的大改革。可見,由「循規蹈矩」、「循序漸進」的公務員主導政策研究和政策創新,難以行之有效。

在「中央政策組」被「廢除」後,近年「創新辦」的情況更加「慘不忍睹」,不但無法發揮政府智囊團應有的了解民情民意、政策創新、提出改革等功能和作用,更因未能及時掌握民情和提出對策建議,令特區政府近年一直陷入「舉步艱難」的局面。從不同個案中已可看出,「創新辦」已變成一個支援跨部門協作及批出包括政策研究項目等不同資助的「秘書處」,對特區政府的整體治理創新近乎沒有重要貢獻,乏善可陳。

內地自十八大以來,中央政府革新求變,高度重視公共政策研究,作為實現國家治理現代化的基本支撐點。「國家發展和改革委員會(發改委)」進一步被賦予新時代的重任,專責就國民經濟和社會發展戰略作出中長期以至年度計劃的規劃和決策部署。

借鑑內地成功經驗

各省市的發改委透過實地調研,深入了解各地的實際需要後,都會提出具操作性的改革方案,成為國家和社會基層進步的重要推進力量。國家層面,還有國務院發展研究中心等專門從事政策研究和諮詢機構,負責研究國民經濟、社會發展和改革開放中的全局性、綜合性、戰略性、長期性、前瞻性以及熱點難點問題,為中央提供政策建議和諮詢意見。

新加坡的相關經驗也值得借鑑。為應對全球化挑戰,新加坡「總理辦公室策略研究組(Strategy Group)」其中一項重要職能是專責處理多個重要範疇的政策研究,涵蓋經濟、社會、人口與氣候變化等方面;並根據研究結果,主動發現問題、分析情況,就當地中長期發展所需的關鍵範疇,有針對性地制定相關戰略計劃和政策建議。

香港即將迎來回歸祖國25周年,開啟「一國兩制」新階段。提升整個特區政府以至香港「一國兩制」的治理效能和治理水平,對於香港未來發展至關重要。

筆者建議:優化完善前「中央政策組」體制,設立「香港發展和改革政策組」,加強科學化的政策研究,圍繞香港的經濟、公共行政、社會等發展和改革面臨的重大問題作出研究分析與對策建議,協助行政長官和各司局長推動真正和落地的決策與改革,制定便利營商、適應創新、簡政放權的友善營商政策和環境,加快解決香港深層次問題,形成一套符合「一國兩制」要求、具有「一國兩制」特色的長遠發展和改革的政策制定機制。

要創新和改革,就不能僅由公務員去跟進。筆者建議「香港發展和改革政策組」可外聘專家學者擔任要員,從宏觀及微觀兩個層面,進一步為香港落實新發展格局制定具體戰略部署、路線圖和時間表;宏觀政策小組負責研究香港短、中期發展定位,重點就如何配合雙循環新發展格局與融入國家發展大局提出政策建議;微觀政策小組承擔對現有個別政策局的相關運作、條例及政策研究提出改革建議的職能。此外,筆者亦建議:委任相關專家學者、業界代表擔任非全職顧問,定期收集全港整體及不同業界的民情民意,進行實證研究與分析,提出具操作性的政策倡議和實施步驟。

提升公務員對政策範疇認知

特區政府還要根據有關研究成果培訓公務員,進一步提升整體公務員對政策範疇的認知,全面提升公務員團隊的工作績效,解決本地公務員長久以來「循規蹈矩」、「循序漸進」、「不推不動」的官場文化,達至改革、澄明吏治和改進公務員體系的效果。就此,建立忠誠、專業、以政策研究助推發展和改革的港版「發改委」、「研究發展中心」,為香港「一國兩制」行穩致遠提供智力和政策保障。

立法會議員、全國港澳研究會理事

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