2022年4月5日
由於中國人口老化嚴重,出生率不斷下滑,如何減輕家長的財政負擔,從而鼓勵國民多生育的問題備受關注。當中多項有關婚姻以及生育政策的建議,例如每月為多於一孩的家庭提供津貼,或是為三孩家庭最年幼的孩子提供免費託兒服務等的議題,都在最近的全國政協和人大兩會中被廣泛討論。
的確,為大眾提供補貼和優質的託兒服務,能夠減輕家庭各方面的負擔,和鼓勵婦女留在職場或重返勞工市場,從而改善人口老化帶來的勞工短缺問題,都可能有效。但這些措施又是否真能提高生育率呢?筆者並不樂觀。雖然這些措施均出於好意,但對提升生育率的成效十分有限。根據海外經驗以及我們的實證研究,小規模家庭已成為現代中國和周邊亞洲高收入社會(如日本、南韓、新加坡、台灣)的常態。
平衡死亡出生率及人口進出
最近,內地考慮降低合法結婚年齡,由原本男的22歲和女的20歲,下調至18歲,希望減緩整體生育率下降。但是2021年的中國結婚率不僅是史上最低,晚婚或不婚更成為大勢,使生育率大大降低。所以降低合法結婚年齡,受影響人數極之有限。因此對紓緩整體生育率下降肯定沒有幫助。其實國家可以參考其他發達經濟體如日本、丹麥和瑞典(UN,2019),把重心和措施放到如何在零人口增長的情況(ZERO POPULATION GROWTH, ZPG)下運作和發展。
一般來說,要達到ZPG只需通過平衡死亡率和出生率以穩定目前人口即可(OECD,2001),但在某些國家,國民的遷移亦需要納入考慮,所以真正的ZPG要在出生人口和遷入人口與死亡人數和遷出人口相等時才能達到。值得一提的是,ZPG與整體GDP、消費和投資水平息息相關。根據PwC在2017年的報告指出,世界平均GDP增長率會由現在的3.5%跌至2040年的2.4%,即長遠的趨勢是回歸均值。由於可支配收入下降,普遍消費模式亦會隨着長者一般只會在固定所需品上消費而有所改變。因此,科技發展和投資率相關的變動尤其值得注意(Lee & Masin,2017)。例如ZPG導致的總產出下降和勞動力成本上升,會削弱企業的投資意欲,從而導致投資率和資本下降;而不變的人口數目意味着願意為科研投資的年輕人亦愈來愈少,最終減慢科技發展的速度(Espenshade,1978)。
當上述情況出現時,我們便有可能進入長期停滯狀態,面臨經濟衰退和投資激勵不足的風險。ZPG不僅會影響人口規模,更會改變勞工市場的年齡結構,造成勞動參與率、勞動力供應和生產率顯著下降。2015年到2030年期間,若全球勞動參與率持續下降1.6%,最終將引發大規模的勞動力短缺(ILO,2018)。
以德國為例,該國將於2030年面臨缺少1000萬人才的問題,預示其GDP將無法維持增長(Strack et al.,2014)。此外,年長的勞動人口會因為難以適應創新以及認知和身體能力下降,拉低平均生產力,而愈來愈少新血進入勞動市場也意味着更小的「知識存庫」和下降的人力資本增長率,最終成為社會提高生產力的絆腳石。
再者,愈來愈多的非納稅老年人需要更多社會保障、更多醫療支出和養老金,這些都會為政府帶來沉重的財政負擔。現實中,老年退化帶來的高殘疾和高發病率恰恰便揭示了醫療支出驟升的原因(de Meijer et al.,2013)。在2020年,日本政府的財政赤字達到GDP的10%,而該數字在未來幾年會持續增長(O'Neill,2021)。
由於經濟預測低迷,伴隨着企業應課稅所得下降,ZPG會對OECD國家這樣的發達經濟體造成結構性赤字(Espenshade,1978年)。因此,ZPG可能會為各國增加長遠的預算壓力。
非納稅老人帶來沉重負擔
在ZPG的情況下持續發展,我們有以下建議:
一、提高勞動力參與度:尤其是在鼓勵女性和長者參與勞動方面,反性別歧視法可以確保女性獲得工作機會,而靈活的工作安排(如兼職和在家辦公)可以幫助母親在發展事業和照顧家庭之間取得平衡,因此是否有良好的託兒服務顯得尤為重要。至於長者,延長退休年齡、持續性的職業培訓、彈性工作時間等政策可以鼓勵長者留在勞動市場,讓他們運用獨有的優勢繼續為社會服務,而有效的再培訓計劃能夠確保他們與時並進。目的是提升勞動參與率的誘因,可以協助抵消人口結構變化對勞動市場的影響。
二、吸引高質素移民︰移民在維持財政平衡、刺激經濟增長和補充發達經濟體的國內勞動力等方面至關重要。研究表明,老齡化國家推出針對吸納海外年輕勞動力之移民政策,對於緩解國內老年撫養比的增長十分有效(Peri,2020)。以美國為例,該國移民的就業率較高,平均一生的財政貢獻為17.3萬美元(Peri,2020),可見移民通常具有較高的生育率和勞動參與率。因此,為了可持續經濟增長和穩定的國民收入,國家可以考慮放寬入境配額和逗留安排等有利的移民政策,怎樣改善內在環境以吸引人才和投資者。
三、提升及加快技術進步:ZPG引發的全球勞動力長期短缺,難以通過從勞動力過剩的國家向勞動力短缺的地區輸出勞動人口來解決,因此發展人工智能和機械以節省勞動力變得迫切,而這些技術在推動供應鏈管理、物流和製造等行業的生產力卓有成效(Szczepański,2019)。需要注意的是,人工智能和自動化亦是一把雙刃劍,一方面可以騰出人力資源,專注於高階細微任務,但另一方面也意味着工作機會減少。
另外,明白進行體力勞動的工人可能面對技術脫節和工作兩極分化的問題對政策規劃亦至關重要,未來的政策應進一步補充收益管理分配的問題,並支持弱勢群體利用科技以獲取收益。由於經驗證據有限,ZPG中包含的問題在現階段仍十分模糊,但現有研究更傾向關注ZPG對人口結構造成的負面影響。
無論香港和內地,均面對急劇的人口變化帶來的困難和挑戰,若果期望做到一個可持續的經濟發展,一定需要在技術上全方位的發展,以及公共開支有效的調控和優化勞動力的產量。
現在是提前規劃和適當調整政策的最佳時機。人口結構的轉變為政府帶來前所未見的挑戰,但它到底是危還是機,完全取決於政府能否適時做出合適的決策。
葉兆輝是香港大學社會工作及社會行政學系人口健康講座教授;鍾沅穎是香港大學社會科學學院的學生研究助理
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