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2021年11月27日

黃伯農

英國脫歐後蘇格蘭獨立的發展

10月底,有英國民調顯示,52%的蘇格蘭受訪者反對蘇格蘭獨立(簡稱「蘇獨」),支持的有48%。45%想舉行第二次蘇獨公投,反對公投的有47%,說不知道的有8%。民調結果反映支持和反對蘇獨的人口相若,各佔一半。

今年5月,有英國民調顯示只有32%英格蘭選民反對蘇格蘭獨立,當中又只有20%說「強烈反對」(strongly oppose);另有25%說會支持蘇獨,有30%英格蘭選民說不支持也不反對。英格蘭的年輕選民比年長選民更顯得漠不關心。有46%的55歲或以上選民反對蘇獨,但只有21%的18至34歲選民反對。

英國脫歐後蘇獨的發展如何?今年3月,蘇格蘭愛丁堡大學的憲制改革中心(Centre on Constitutional Change)出版的報告《蘇格蘭的新選擇:英國脫歐後獨立》(Scotland's New Choice: Independence after Brexit),已研判英國脫歐後的形勢已為蘇獨帶來質的改變。

本文將點出改變所在,提出當蘇格蘭社會正在討論獨立方案和公投計劃之時,也知悉需要小心管控各種風險。

獨立政治崛起屬近年事

蘇獨的政治崛起只是近年的事。2010年英國國會大選,英國工黨仍得到蘇格蘭的42%選民的支持。2014年9月18日,蘇格蘭於英國同意之下進行第一次獨立公投,投票率高達歷史性的84.6%新高,有55.3%選民反對獨立,44.7%贊成。雖然公投否決了獨立議案,但也標誌着於2011年蘇格蘭愛丁堡地方議會選舉中得到大多數議席的「蘇格蘭民族黨」(Scottish Nationalist Party; SNP)所倡議的蘇獨運動,已得到近半數選民的支持。

2014年舉行第一次蘇獨公投時,SNP已得到愛丁堡議會的大多數地方議席,但工黨仍在倫敦西敏寺國會內代表蘇格蘭的59席議席中的41席。然而,到了2015年英國國會大選時,工黨卻兵敗如山倒,失去了代表蘇格蘭的40個國會議席,只贏得一席。工黨自此在蘇格蘭政治一蹶不振。2019年12月英國舉行大選,SNP更從59個代表蘇格蘭的國會議席中拿下48個的大多數議席,得票率達45%。

近年工黨在蘇格蘭的沒落和SNP的崛起,反映蘇獨意識的抬頭。自2016年英國決定脫歐以來,蘇獨已出現了深刻改變。

脫歐強化蘇獨力量

2020年1月30日至2020年12月的脫歐過渡期內,英國和歐盟簽訂了《貿易及合作協議》(Trade and Cooperation Agreement),或稱為《英國脫歐協議》。雖然《英國脫歐協議》確保英歐貿易仍以免關稅和免配額進行,但它並非一份全面性自由貿易協議,也沒有包含歐盟單一市場的廣泛規定在英國的應用。這份協議也很少着墨促進服務業的貿易,也未有創造一個涉及司法公義、民政合作、安全和防務的更廣泛夥伴合作框架。英國更選擇離開包括「伊拉斯謨」(Erasmus)學生交流活動計劃等歐盟計劃。憲制改革中心於是研判,這協議標誌英國已經「硬脫歐」(hard Brexit)。

再者,《英國脫歐協議》沒有要求英國,與歐盟的「增強權利和標準」(enhanced rights and standards)看齊。它容許任何一方可因應被經貿造成負面影響的就業、社會和環保標準及可持續發展等範疇,作出「再平衡」(rebalancing)行動。這或許對英國偏離歐盟規則架設障礙,但意味英歐貿易已比以前更複雜、更費時和涉及更多官僚程序和費用。而英歐貿易規則將會因未來的談判結果而作出改變,反映兩地未來的經濟和政治關係已轉弱。

蘇獨的處境亦因而改變。2016年英國脫歐公投,有52%選民支持脫歐,支持留歐的有48%。結果雖然授權了英國脫歐決定,但是在蘇格蘭,有62%蘇格蘭選民支持留歐,只有38%支持脫歐。英國脫歐便違反了蘇格蘭的主流民意。自從脫歐公投以來,蘇格蘭政府便一再強調留在歐洲單一市場的重要性,但不同方案均被倫敦政府拒絕。

脫歐過程也為英國的地方管治帶來挑戰,為「權力下放」(devolution)進程帶來不確定性。直到現時,歐盟法律和規則已經規限了英國政府、愛丁堡政府、卡迪夫政府和貝爾法斯特政府,如何規管各自境內的食物安全、環境標準和動物衞生健康。多年來,歐盟單一市場規則制度,已經塑造了英國國內市場。

因為脫歐,英國政府便尋求移除歐盟規則,而又不會製造英國四國(英格蘭、蘇格蘭、威爾斯和北愛爾蘭)之間的貿易壁壘。倫敦已經與愛丁堡、卡迪夫和貝爾法斯特合作,以一「英國共同框架」(UK common framework)去取代歐盟法律框架。例如,2020年通過的《英國內部市場法》(UK Internal Market Act),沒有防止蘇格蘭、威爾斯和北愛議會通過及實施自己境內的社會、公共衞生和環境法律,規管各自境內的製造商和服務提供者。但《英國內部市場法》也意味這些地方政府所通過的法律將不會被應用到另一個地方政府的商戶。於是,《英國內部市場法》有削弱了三國地方政府的權威。其實,《英國內部市場法》是在愛丁堡、卡迪夫和貝爾法斯特一眾議會成員的反對和示威下,強行在西敏寺國會通過,反映近來英國政府與三國地方政府關係惡化,同時加強了蘇獨意識。

SNP伺機奪取主動權

COVID-19大流行也强化了蘇獨意識。約翰遜政府解散了多個「緊急委員會」,取而代之,以人數較少的決策小組去應對疫情。三國地方政府無法參與其中,被迫自行制訂和實施抗疫措施。而SNP的蘇格蘭政府首席部長施雅晴(Nicola Sturgeon)伺機奪取制訂蘇格蘭防疫政策的主動權,贏得大部分蘇格蘭民眾的支持。2019年,當英國與歐盟談判脫歐時,蘇格蘭民調顯示有49%受訪者支持若舉行公投,將會支持蘇獨。2020年6月至12月期間所舉行過的6個蘇格蘭民調顯示,有51%至59%的受訪者支持蘇獨。

根據以上梳理,英格蘭民意的漠不關心、蘇格蘭民族主義和SNP的崛起、工黨的衰落、英國脫歐和疫情等因素已加強蘇獨意識。然而,說時易做時難,蘇格蘭、英國和歐盟仍需要時間去討論、消化和尋求各方面涉獨立和之後的經貿民生、教育醫療、安全防務和外交關係等多個領域的複雜探討,才可客觀研判蘇獨的可行方案。例如,2018年蘇格蘭政府統計發現,有六成蘇格蘭出口目的地為英國各地,歐盟只佔19%,世界各地只佔21%。看來蘇格蘭一旦獨立,仍需要依賴英國經濟。

同樣重要的是,SNP和蘇獨謀劃者除了要規避公投、獨立初時和之後的各種政經及安全風險,更要好好管控與倫敦的關係,以免重蹈2017年西班牙加泰隆尼亞公投獨立之後,被馬德里政府指違憲而鎮壓的覆轍。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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