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2021年10月4日

黃裕舜 政思故我在

二軌外交修補中美關係

在探討中美關係之時,國際分析往往聚焦在政府與政府之間的對接及聯繫。從一個政治學角度來說,這是一軌外交,也是外交最為傳統的中介面──政府及官方代表、外交官、體制中佔據重要職位的人,以官方身份及職位,與對方對口單位及人士接觸。

一、何謂二軌外交?

一軌外交本質上強調體制當權者的對接、以官方(正式或非正式)渠道為主導,公民社會及民間為輔導,而決非外交過程的主心骨。退一步而言,外交關係的構建及維持,往往與最受外交關係所影響的群體沒有直接的利益重疊。另一邊廂,二軌外交指的則是通過學者及社會各界人士(包括退休高官及公務員)所進行的非官方外交,形式較為多樣化及廣泛,而且沒有官方身份及地位所施以的約束。

英文中的二軌外交,又名為「秘密管道外交」(backchannel diplomacy),最先一篇由美國政府幕僚蒙特維爾(Joseph V. Montville)於1981年在《外交政策》(Foreign Policy)中所著的文章所提出。二軌外交並非一軌外交的替代品,也不能被視為官方制度的直接代表,卻是官方溝通的最佳前奏曲及柔順劑。正如近日有媒體指出,美國銀行家桑頓(John Thornton)曾於8月與9月交集之時,到中國進行一系列的拜訪,在澄清及化解兩國之間經貿金融層面上的問題,作出了頗大的努力,並轉達了華爾街對中美交惡之間的憂慮及保留──一方面是為(希望會發生)對口的單位進一步談判及溝通作出鋪墊,另一方面也是為了讓美國國內能在主流媒體渲染及中國官方媒體以外,循一個更為深入及立體的角度去了解中國現時取態──這也是二軌外交的骨幹精神及功能之一。

外交學院院長吳建民(著名的「溫和派」)也曾表示,二軌外交的獨特作用,在於其讓各方能更充分溝通及探討可行與不可行之間的模糊中間地帶,從而讓過程中具備更大靈活性,讓各方可以「進可攻,退可守」。固然二軌不能擔當唯一角色,卻有着鮮明的指標性作用。

一軌外交的關鍵在於權力──對資源的支配及運用、對價值觀的操控及影響、對資訊的壟斷及刪改(或影響)、對權位的戀棧及捨棄。這些都是正規上外交的關鍵之處。反之,二軌外交看重的,則是情、則是人與人之間的信任、互通、聯繫。固然情中必然有權利及價值觀的審判蘊含在內,但情也是一種能跳出簡單利弊分析的獨特物理,能讓民間聲音透過私人關係及過往交情,為本應難以讓對方置信或相信的承諾及論述,被賦予獨有的說服力。

固然第二軌道不能直接干預政府施政,卻能透過民眾壓力及公民輿論、研究及政策倡議圈子中的「中間人」,間接影響一軌的運作。這一點,筆者乃是比不少坊間認定「二軌不能大於一軌」的評論員來得樂觀──正因為我們生活在二十一世紀之中,民眾及民間媒體的權力日漸坐大,同時政權能掌握及操控資訊的能力──除了極具效率的資訊科技威權政權(information-techno-authoritarian states)以外──也在持續下降。得(外國)民心者,能在該地呼風喚雨──哪怕資源實際投放極為不足。若一個國家將二軌外交和與該地的公民社會連結綜合起來,則必能化為該國的銳實力(sharp power)。反之,若一味集中於官腔官方模式的「一軌外交」,再配以最為膚淺、粗糙的官式文宣,只會令對方的公民社會對自身卻步,以至產生由根的厭惡及排斥。

二、為何民眾及公民社會與國際關係密不可分?

有不少人認為,國際關係乃是一個只關乎國與國之間互動的研究,毋須──也不應──將民眾及個體扣入或帶進分析框架以內。但這種蓋棺定論,卻忽略了國際關係龍爭虎鬥最常上演的舞台之一──公民及升斗市民的生計及利益。

筆者確實認為中美關係需要修補,但箇中最主要的原因卻與兩邊當權政府的個體利益無關。無論是白宮還是中南海,雖然表面上會對中美關係修補釋放出一定的善意,卻在從一個個人出發的盤算當中,修補過程並非他們關注的重中之重。白宮的政客幕僚將中國轉化為一個幌子,以作團結內部分裂撕裂、解決整體黨派之間的矛盾及糾紛、擺平共和民主兩黨議員之間的利益衝突,以及用作解說及解釋過去一年多走來,美國本土出現的亂局(因此,才有所謂的「病毒起源論」一說)。

與此同時,北京當局固然對新冷戰不是特別「感冒」,也不希望看見中國被捲進導致其與經濟但非政治夥伴(包括在經貿層面上與中國來往甚密,但政治上卻不甚投契的國家)關係持續交惡的漩渦之中……但從中國過去一年多的內部調整來看,與美國交惡似乎乃是在其盤算及估計之中。當然,預防擦槍走火,過度升溫的措施仍是要做:正所謂兩手準備。但中國最高領導近期所推舉的國策確實也是在為中美持續交惡的可能性做準備──才因而聚焦在提升整體經濟競爭力、掃除一切對競爭力有阻礙的文化及經濟模式(包括電玩、難以負擔的學費,以及對生產力無補於事的個別產業),從而確保即便在所謂的「新冷戰」下,中央仍能鞏固及維持現有權力,確保絕大多數民眾能安然無恙地渡過國際「圍剿」。拜登團隊關注的是要在選舉制度中盡量維持民主黨影響力,北京關注的則是在美國反噬下盡量將對中國民眾衝擊減到最低。防止關係惡化,並非雙方政府如今的首要目標。

可外交從來都不單純是一場政府與政府之間的遊戲。我們必須認知及體會到,兩個大國之間的惡鬥相爭,永遠最為受害的,都最主要是平民百姓,尤其是在兩邊之間行走的「中間人」及「雙邊人」──當中包括商界、媒體、學術界,以及專業人士。中美交惡,一來有可能導致更多的「人質外交」(hostage diplomacy) 及針對個人的「制裁外交」(sanction diplomacy)情況出現(筆者並不同意部分極端聲音中,認定人質外交乃是某一個國家﹝例如中國﹞的特定表徵──不同的國家都會利用不同模式的論述框架、法律條文或政治名義,來向對方施以政治壓力);二來,也導致中美──如過去兩年多的趨勢一般──持續地減少在科技及創新等數個範疇上的來往交流,從而導致大學的科學家及學生、智庫的研究員及專業工作人士,蒙上巨大個人代價及損失。

中美兩地皆有記者朋友曾跟我說,認為在對方境內工作再也不安全,因為他們大有可能會被政權指控為「間諜」或從事「反國家」行動。固然我們不能排除有個別情報人士以記者身份蒙混過關,但整體而言,這種寒蟬效應絕對是過了火位。民間脫鈎,對於中美之間的共同理解其實毫無益處。從中方角度出發,當美國鷹派主張每年投放龐大資源於針對中國進行「資訊戰爭」(information warfare)之時,若要真正說好中國故事,應當嘗試以較為中性及對等的真誠民間交流來處理國際社會對國家的渲染,而不是單純依靠一軌外交或一軌外交的延伸(例如與政府及體制有緊密關係的媒體或所謂的「關鍵輿論分子」)。

說了這麼久,無非想表達一點:國與國之間的外交政策及周旋,最受影響的人,離不開他們兩者的公民、平民──當中包括缺乏政治聯繫及資本的平民百姓,也有在國內社會舉足輕重的輿論家、媒介人士。戰火之下犧牲的,永遠都是這類人士,而不會是手握大權的權貴。要公民在政府與政府之間的博弈之間不被牽連入內,我們需要的是以公民為本的國際關係倫理。中美民眾的共同及不同的利益必須作為兩者政府之間的互動之道德最大公約數──哪怕這也許跟政治現實利益相違。

三、為何中美之間二軌外交有其必要性?

我們論證了二軌外交的重要性,也探討了國際關係對公民及私人個體(private entities)的影響。在此前提下,為何中美之間的二軌外交有其必要?我們應當如何去理解二軌外交在中美關係的時代及格局的重要性?

第一,中美之間的誤解,亟需較為「客觀」或「抽離」的民間持份者,作為雙方之間協調及周旋分子。當權者往往因為體制中疊床架屋的官僚主義、難以克服的政治山頭主義,以及意識形態必然在內外對其行為的支配和影響,從而對坦誠相對有所迴避。在位者因為言論,一來有可能被視為代表整個組織(尤其是重視組織紀律的政黨及執政團體),二來也有可能因為與上司或下屬不符,而變成個人被問責的基礎,所以往往在言論上都傾向於半瞞半說,甚至以模棱兩可的說法取代應有的客觀論述。

激進的外交官發言、帶有濃厚意識形態審判的公開言論,這些種種都是我們普遍可見的趨勢,尤其是在中美兩者之間的交流。雙方皆認為自身在公開場合「退無可退」,兩方為了應對及滿足自身支持者對其的期望(中國民眾、游離或搖擺在共和民主兩黨之間的選民──以及外交政策進取的民主黨選民),必須採取更為鮮明而強硬的立場,讓自身能投射出強悍的形象。但這種強悍作風,對於落實清晰無誤的雙方溝通,實際上是無補於事。

筆者近日看到不少英美雜誌及報章,皆嘗試將「台灣」及台海「危機」渲染成下一個「北京的目標」──認定台海未來兩三年會出現戰役的,本屬輿論及學術界少數的聲音,卻隨着過去兩年新冠疫情下中國所面臨的國際形象轉壞、國家語調及言論升溫,以及拜登新上任後所推崇的「價值主導外交手法」等因素下,逐漸成為一個新主流。

這種論述的空洞,對北京研判本身的誤判,筆者在拙作《破繭論》中已詳細探討,其實並不成立。但我們絕不能低估「自我實現預言」(self-fulfilling prophecy) 當中所蘊含的風險。若華府對北京的判斷,使他們認定北京必定會就着台灣問題持續地更進一步,在應對台灣當地出現的民粹風潮之時採取較為主動的軍事行動,那華府大有可能會在軍事及經濟層面上向北京施壓。在此前提下,若北京將這些行為判斷為西方諸侯試圖透過台灣問題瓜分中國土地,則大有可能往東海及台灣海峽一帶增兵或用兵。若兩者皆是由作風較為強硬的論述及對對方判斷所當道,後果則不堪設想。由此可見,在台海問題上,以及其他「敏感議題上」,我們應當怕的,並非中美雙方的基本研判及誘因,而是在資訊不對稱(information asymmetry)情況下,雙方有可能做出的錯誤(過激)反應及延後誤判。正因如此,我們才更需要積極有為的智庫及學者,擔任較為持平獨立溝通者的身份,在兩邊政權之間協調溝通。

第二,筆者對中美雙方民眾之間的仇視及敵視,頗為憂慮。在美國當地的主流媒體鼓吹之下,中國被標榜及描繪成一個十惡不赦的獨裁政權,並對美國稱霸甚久的「西方民主價值觀」構成系統性威脅。同時,在國內不少媒體(包括民間及部分官方)論述中,美國被描繪成一個受白人至上主義所支配的沒落大國,無論如何都不會對我國崛起讓步,或給予我國國民抬頭的空間。這些論述也許最初乃是從事實當中所衍生出來,但在各持份者的你爭我奪下(有關美國政治與外交政策的互動,可參看Joseph Nye最新分析有關美國歷代總統與民眾之間互動下所衍生的外交政策;至於中國內部政治與外交關係在西方世界較為客觀的評論,可參考傅士卓(Joseph Fewsmith)或沈大偉(David Shambaugh)對中國歷代領導人精英政治與外交政策的研究),其實已經發展成一套自圓其說,具備頑強生命力的獨立迷思(ideological fixation)。美國的自由派不願意相信有「沒有被洗腦」中國人會由衷而合理地支持中國共產黨,而不少國人也認為任何美國公民對中國都只會是得寸進尺,必須認真地視為必須趕緊超越的「競爭對手」,寸步不能讓。

這種敵我分明的矛盾思維下,只會導致雙方在應該合作的地方上,摒棄合作,走向極端。全球暖化、公共衞生,這些說到爛的陳腔濫調,我暫且不再說。但在控制及協調有關如伊朗、北韓、阿富汗、緬甸等國家的國內動盪局勢,以及化解包括「大科技」在內的扭曲性產業現象等層面上,中美雙方皆有從對方學習及參考的空間。

中國能從美國對資本流通、資訊通暢、百花齊放的多元主義(儘管這種可貴的「多元」,近年來確實非常諷刺地在種族歧視思潮下慢慢消磨)學習;美國也能從中國的管治模式、對協調及整體統籌效率的重視中學習。二軌外交,透過學者及智庫代表分享官方也許未必看到或敢說的言論,有效地促進在這些方面上的中美合作。開放資料流傳、讓學術界能擺脫於狹窄的政治正確(而並非自我噤聲),反而更能確保清者自清,將錯誤的思想及故意散播的謠言排除在世界知識體系之外。謠言固然止於智者,但世上智者不多──唯有積極而熱烈的開放討論及辯論,才能讓真相愈辯愈明。

四、我們應當如何開拓二軌和多軌外交?

開拓二軌外交,需要的三大要素。第一,中美雙方必須給予智庫、民間團體、公民社會、教育機構、學者──這包括的,不只是內地或香港(中國層面),或是美國全國國內的組織,也同時包括兩國境外的「中美研究」圈子──足夠的空間去摸索較為持平、政治中立、實事求是的交流合作機會。多舉辦國際性論壇、多開放不同聲音能百花齊放的頻道、多聆聽及提供與政治主流相異的理性意見、少點不必要的限制及控制。哪怕是「敵對聲音」或所謂的「反華聲音」,國家也應當將其中的理性人士招攬到平台上,讓我們以事實作為驗證辯論成果的最佳標準。不要怕批判或批評,因為只有不慍不火的回應,才能讓國家進步、我們對外的形象也自然得以提升。

第二,我們需要更主動地探索中美、中西之間的利益共同點。無論是「一帶一路」和16+1背後所蘊含的「中歐亞文明共同體」思想(這一點,筆者會在未來持續探索),還是全球暖化下的減排分配和公義問題,這些都是不同文明體系或國家之間應有的共同點。如何放下成見、以解決問題為眾人己任,靠的不只是政府,而是民間聲音及組織的共同努力。我們需要的,是中美政府讓非政府組織、非牟利組織、學術界及公共行政界之間的聯繫能在新冷戰時期中仍得到一定「免疫保證」,讓環保等領域免於政治層面上的鬥爭。

第三,二軌外交背後蘊含着一種關鍵思維及精神──那便是,政府與民間1+1合作,總和永遠大於2。若視政府與公民社會的關係為一個零和遊戲,則只會限制了當局善用民眾智慧和創意的可能性。華盛頓不能代表美國所有有識之士。就拿我國來說,北京也不是外國機構唯一在中國的對接口。如香港、上海、成都、深圳等地,大可作為以民間社會為領導,推廣對國家及當地與國際社會聯繫及接軌。當中不一定局限於中美,也能是中國與東南亞、中國與日本、中國與印度等其他形式的國際聯繫。

最後,也可反思多軌外交的可能性。所謂的多軌外交,指的乃是第一軌、第二軌,以及兩條軌道之間的「中間地帶」──須知道,兩者之間的1.5軌外交,也即是政府與非官方機構和組織合作,也能充當非常關鍵的角色,將政府的資源和獨有權力與民間團體代表糅合,從而促進真正的跨國度合作。

五、後語

雷聲風雨打 何用多驚怕

心公正白璧無瑕 行善積福最樂也

繼續有那句,說那句。不怕抹黑及謾罵──也毋須怕!

心中有正氣,哪裏都是一片光明。

我相信真理,相信自己,相信大家。謝謝!

如何修補中美關係?.之二

牛津政治評論創刊總編輯,《破繭論》作者

 

(編者按:黃裕舜最新著作《破繭論》現已發售)

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