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2021年8月27日

劉健宇

西方制裁法與中國反制裁

自2018年中美貿易戰、新疆人權問題、反修例運動及《香港國安法》實施以來,中國官方人員屢受歐美國家制裁。全國人大常委會終於2021年6月通過《反外國制裁法》,以專法代替過去分散的手段:中國並不主動制裁外國,而是在外國制裁之下回擊。同時,有消息指該法將以《基本法》附件三形式(全國性法律納入特別行政區)引入香港與澳門,以示「港澳不例外」,並配合國家對外部署。不過,有關法例並未在剛結束的人大常委會中表決,可見中央考慮各方面因素,包括香港的經濟地位、國安法生效後的外資去向。

美奉人權之名行利益之實

「制裁」旨在通過阻止某自然人、組織或國家參與到國際或個別國家的體系之中,包括行政、貿易、金融等部分,從而迫使上述對象服從國際或個別國家的秩序。近代史國際制裁最早可追溯至1935年,當年意大利入侵埃塞俄比亞,遭國際聯盟(聯合國前身)實施制裁。

今日聯合國作為國際秩序的維護者,「聯合國制裁」便是安全理事會根據《聯合國憲章》第七章,並由成員國根據自身情況執行,自1966年起已先後制裁30多個對象。

美國可謂當今制裁力度最強的單一國家。其制裁的政治與法律體系建立自二次大戰後,配合與美元有關的國際貿易、金融體系,美國通過制裁以滿足國家利益及外交目標。

除了針對指定國家的制裁法案外,《美國敵對國家制裁法案》(Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA)與禁運相關的法案名單,可謂直接手段。

2017年美國以「維護全球人權」之名推出了《全球馬格尼茨基人權問責法》(The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act),以制裁違反人權與腐敗的人士等——馬格尼茨基(Sergei Magnitsky)原是俄羅斯稅務會計,因揭發俄羅斯政府腐敗,於2008年11月被執法機關拘捕,監禁一年後在獄內去世。事件後,當局雖然開除了20名監獄人員,但卻未有懲處貪腐人員。

美國為首的西方國家便先後制定了《馬格尼茨基法》,並率先向俄羅斯使用。

至於中國的《反外國制裁法》,主要針對外國以各種藉口對中國進行打壓,對中國公民組織採取歧視性限制措施。

該法賦予國務院採取相應反制措施,包括拒發與註銷簽證、禁止入境與驅逐出境,亦可查封及凍結在中國境內的各類財產,並禁止或限制中國境內組織、個人與被制裁者進行交易、合作等。該法更列明任何組織和個人不得執行或協助執行外國國家對中國的歧視性限制措施,否則可被起訴。由此可見,中國的《反制裁法》是迫於現實的回應手段。

港立法可修訂《聯國制裁例》?

英國亦有制裁專法《制裁與打擊洗錢法2018》(Sanctions and Anti-Money Laundering Act 2018),指定部長可根據以下情況實施制裁:(1)遵守聯合國義務、(2)遵守任何其他國際義務,或(3)防止國內恐怖主義、符合國家安全的利益、有利於國際和平與安全、英國政府的外交政策目標、促進武裝衝突的解決或衝突地區平民的保護等。此外,只要制裁旨在促進對人權、民主、法治和善政的尊重,就可發動制裁。

英國2020年在上述法例框架下新增了《全球人權制裁規例2020》(Global Human Rights Sanctions Regulations 2020),規例借鑑美國的《馬格尼茨基法》,國務大臣(Secretary of State,或謂副大臣)可制裁「參與」以下嚴重違反人權活動的人士:(1)妨礙生命權(Right to life)、(2)酷刑或不人道待遇與處罰、(3)奴役或強迫勞動等。

英國整條《制裁與打擊洗錢法》中巨細無遺列明了各種手段,涵蓋金融、入境、貿易、空航、海運制裁等。加拿大、澳洲、直布羅陀等地已有類似的制裁法例。以加拿大為例,當地有《聯合國法》(United Nations Act, UNA)、《特別經濟措施法》(Special Economic Measures Act, SEMA)、《凍結腐敗外國官員資產法》(Freezing Assets of Corrupt Foreign Officials Act, FACFO)及《腐敗外國官員受害者司法法》(Justice for Victims of Corrupt Foreign Officials Act, JVCFOA)等。由此可見,普通法地區均有制裁的條例基礎。

正如特區高層談及此事時表示,《反外國制裁法》既牽涉外交事務,又是全國性法律,故適宜由人大常委會將之列入《基本法》附件三,再經本港立法會程序立法。

至於實際的立法層面,其中一個可考慮途徑是修訂現有的香港法例第537章《聯合國制裁條例》。根據第537章,行政長官將根據聯合國安全理事會決定,針對任何人或針對中華人民共和國以外地方,而實施的全面或局部經濟及貿易禁運、武器禁運以及其他強制性措施。至於具體如何制裁,條例只寫明須訂立規例,以執行有關指示。

如今,反制裁法暫緩在港實施。須知道《反制裁法》授權政府起訴任何執行或協助執行外國對中國組織和個人的歧視性限制措施,假如直接在港生效的話,外資必須從美元市場或人民幣市場二擇其一,對香港這個國際金融中心難免造成震盪,故實施必須顧及整體大局。

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