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2021年3月29日

林一星

安老政策滯後 政策有待創新

人口老化是全球前所未有的挑戰,香港也面臨重大的考驗。到2039年,本港長者人口增至252萬,即大約每3人就有一位65歲或以上長者。香港安老發展起步早,十多年前是亞洲先鋒,當時台灣、新加坡等地常有派團來港學習交流;可惜近年香港政策滯後,領先不繼;而新加坡政府則尋求突破,尤其落實以社區及健康為本的綜合護理,創新政策早已超越香港,值得港府反思未來如何應對。

多年來香港政府只把長者看成為服務使用者和需要照顧的人士,只在安老、社會保障,以及醫療政策上嘗試滿足他們的需要。沒有把長者看成為社會重要的持份者,把與長者相關的議題融入各項經濟和社會發展政策內,亦沒有在政策制定前評估政策對不同年齡組別的影響。舉例來說,近年政府在社福界致力推動樂齡科技,卻沒有把長者使用科技和後高齡社會問題納入智慧城市政策中,以致樂齡科技變成為一個被邊緣化的政策,只聚焦在如何更好地用科技照顧長者,欠缺發展後高齡社會中智慧城市的遠見。我們須要提升與長者有關產業鏈的建設,讓各界繼續參與社會及經濟的發展,釋放生產力,打造真正的後高齡智慧城市。

首先,政府必須帶領活用科技,增加創造力和生產力,彌補逐漸減少的傳統工作年齡人口,回應後高齡社會的各種挑戰。以疫情為例,長者飽受隔離之苦,我們利用科技可協助他們跟家人及外界保持聯繫,且實踐遠程醫療,節省資訊收集及傳遞的效率。現時本港安老院舍大多未配備網絡及個人平板電腦;據悉政府有衞生部門仍有以傳真機接收疫情數據,反映科技支援有嫌不足,亦嚴重影響防疫工作及社會發展。

其次,政府應善用現有的資源,創造出社會價值。舉例來說,所有大氣中的無線電頻譜都是由政府擁有,再賣給電訊商使用。政府可以在賣5G頻譜使用權時加入條款,要求電訊商提供免費頻譜予所有安老院舍和日間中心應用,以全面配合智能後高齡社會的發展,使樂齡科技不再是一個邊緣化的安老政策,而是智慧城市大藍圖的一個重要組成部分。我們致力實踐遠程醫療,發展智能的安老產業,將使香港再次成為亞太區內的模範。

此外,政府要認真推行醫、社、商、政多界別合作,為即將來臨的後高齡社會,提供社會創新的大環境,應對人口老化的大趨勢。舉例來說,政府可把以往過分着重於醫院和長期照顧為主體的安老政策,扭轉為以跨界別合作,提倡預防疾病,並重視以社區為中心的社會發展模式,建造一個健康高齡智慧城市。香港醫社割裂情況嚴重,基層醫療服務更被批評落後近三十年,主要因為政策保守,社會福利署及醫管局的協調不到位,令醫社地位不對等,雙方缺乏有效溝通,醫社商政尚未有真正合作。

要解決急劇人口老化及醫療失衡的危機,團結香港基金報告建議香港邁向以基層醫療為主導的綜合護理服務,我非常認同。以新加坡衞生部為例,近五年已投入數以千萬新加坡元,推動基層護理網絡計劃。新加坡官員的政策作風由下而上,讓醫社合作變得「落地」。

此外,醫社合作的另一成功要素是數據共享,例如加拿大健康資訊學會(CIHI)的整合模式值得參考,能夠快速掌握共用社區的大數據,分析出疫情中最受影響長者的需要,提供緊急的物資和醫療救援。

2019年本港於葵青地區成立康健中心是「人本社區」一個很好的開始,下一步重點是政策者認真對症下藥:建立有效的跨局跨部門溝通,真正充權社福界跟醫護界作對等協商,令香港的醫社合作落地,以突破「下游」挽回健康式護理,走向「上游」建立健康式教育的共同社區目標進發,才能急切紓緩人口老化及醫療壓力爆煲等嚴重失衡問題。

政府作風待革新

整體而言,香港政策能否開放並給予民間有足夠的發展空間和支持,是未來政策創新的成敗關鍵,政府需要更加開放,樂意與社會各界分享數據,善用民間的創意和經驗。「三人同行,必有我師」,如果政府高官可以放下身段,與民攜手同行,釋放民間創新及更有效運用社會資本,充分準備迎接後高齡社會的來臨,或可將這個人口老化挑戰轉成一個社會發展機會!

筆者曾為政府進行一個兩年期的長者社區照顧服務券的評估,對於現時須透過指定的非政府機構(NGO)或營辦商,為長者服務提供約七千元的個人預算,發現其限制十分多、彈性不足。因NGO上門送飯及物理治療等的人手不足,令長者未必取得所需的服務。假如可以參照外國「錢跟人走」及「個案經理」的成功經驗,長者可以透過鄰舍或區內低收入家庭主婦的統籌協辦,取得更具成本效益的膳食及家居服務,會是互惠互利、社企服務的創新發展方向。長者也能更有彈性地取得個人化的合意服務,管理好自己的健康。

可惜本地政策一直未能打破舊有的框架,創新政策一直遇上挑戰。但宏觀世界而言,美英或歐洲面對個人私隱、關注公帑等難題,絕對不比香港少。筆者曾任美國「現金和諮詢計劃」(Cash & Counselling program)的國家諮詢委員會成員,該計劃能夠發展至美國第一個全國性的參與者導向的護理計劃,說到底,就是政策官員敢想敢做的態度,加上民間的創意和跨界別合作的成功例子。

香港抗疫扶老得宜

數年前我到新加坡交流,看到當地政策官員跟大學生對話的一幕,深受感動。他們聆聽年輕人意見充滿熱切,令整個溝通都很互動、開放且真誠,大概就是這份與民同行的精神,讓新加坡的民間聲音和積極參與的力量得以發揮。當地能落實創新發展,也造就了人民對政府的管治信任,促進了新加坡人的歸屬感和自豪感。

近年香港面對許多挑戰,每次危難其實都是發揮香港人精神的機會。回顧全球疫情嚴峻,本地安老院舍能堅守防線至去年6月保持「零感染」,令各國政府也紛紛向香港借鏡。我們在沙士危難中的體會,使香港預防傳染的經驗比各地走前了17年。外國的調查亦顯示,疫症令長者抑鬱症的比例,跟疫症前相比有雙倍增長,而香港長者卻仍能平穩維持在疫症前10%的抑鬱症比率。我們對調查結果亦感到驚喜,主要原因是香港公民社會的高質素,早在疫症初期已動員大量民間資源扶助老弱社群,加上香港在過往三、四十年間,建立了41間長者地區中心及170間長者鄰舍中心,成就了完備的社區網絡連繫長者,配合強大的民間支援力量,讓香港在此範疇創出亮麗佳績。

緊握着我們獨有的地區網絡及公民社會的優勢,我們期望香港政策官員能把人口急劇趨老的危機,化成機遇,在政策創新上痛定思痛、急起直追,適切推行人本社區的健康推廣及長遠奏效的護理計劃,讓我們創建屬於香港的驕傲。

林一星  香港大學社會工作及社會行政學系主任、資深安老政策研究員、

             世界衞生組織長期照顧專家組及健康老齡化專家組成員

 

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