2021年3月12日

鄭宏泰 陸觀豪

財政預算蕭規曹隨 未能因時制宜

是年度《財政預算案》萬眾矚目，期望亦高，卻乏善足陳，癥結是欠缺視野，蕭規曹隨，未能透視瘟疫過後，作更好綢繆，為復原鋪路，也偏離一貫之穩健理財。疫苗已經面世，抗疫已露曙光，財政預算應放眼復原，帶領香港走出衰退失業困局，讓經濟步入新常態，發揮中外樞紐、左右逢源之優勢。教人失望者，是雷聲大雨點小，予人欠自信之印象。就建議每人派發5000元電子消費券為例，對其具體目標及效益便語焉不詳。

去年新冠狀病毒肺炎席捲全球，令供應鏈支離破碎，需求鏈青黃不接，通脹若有若無，乖離傳統經濟理論，中央銀行以就業為先，即使經濟可能「過熱」也在所不計，所以量化寬鬆揮之不去，通脹隱憂日見深重。近日美國國債無端波動，正反映市場與官員有分歧。若利率不跌反升，股市勢必下滑，慎防歷史重演（2000年）衰退通縮齊放、失業惡化，難怪聯邦儲備局步步為營。

言歸香港，失業率較諸20年前SARS瘟疫時有過之而無不及。官方統計是7.0%，就業不足率是3.8%。若換個角度看，失業即是聲稱待業，遭裁員而無固定職業者定義上是就業不足，其實是失業。若按實際情況論，失業率應升至11%（7%+3.8%）之高。

失業數據統計應及時

失業數據來自綜合戶口統計，資料搜集及分析繁複嚴謹，不免滯後。然際此非常時期，統計須及時，否則措施難以因時制宜。例如美國達拉斯聯邦儲備銀行，去年4月起編纂簡易統計補遺，5月份失業率（17.2%，高於官方統計）見頂後回落，徘徊於12%。今年1月底是11.4%（官方6.9%）。若比對申領失業援助等同類統計印證，似更接近現實。

預算案建議之「失業」擔保借貸，雪中送炭，有否經濟效益，視乎是否對症下藥。就業市場今非昔比，結構轉變頗大，合約及短期職位局部取代傳統長期職位。何謂失業？前文提及之定義問題頓成關鍵。現實與課本有差距，爭議頗大，實益難料。

預算案之基調，明顯假設經濟恢復常態是瘟疫及社會動亂以前（2019年中）之狀況，故蕭規曹隨。不過抗疫經年，大眾作息以至文娛康樂已有改變，例如音樂會、田徑球賽、會議展覽等大型活動難復舊觀，而資訊科技普遍，新興生產及辦公模式有變亦影響深遠。以投資銀行為例，環球限制出入境，外地公幹改為視像會議，反提高效率。過往花幾天處理者，現在幾小時辦妥，節省時間開支。牽一髮而動全身，航空、飲食、賓館等行業陷入困境，節流裁員，也不肯定能渡過難關。不少行業也同病相憐，今後恐怕面目全非。

經濟新常態，新興行業冒起。據美國《華爾街日報》（The Wall Street Journal）報道，市郊房屋及電子商務需求殷切，相關行業招聘急增。瘟疫肆虐，彈性上班及家居工作普遍，遷居市郊可節省開支。網上購物普遍慣常，新供應鏈應運而生，物流倉庫方興未艾。經濟轉型，勞工市場難免失衡，當務之急，是縮短調整期。

經濟衰退曠日持久，或陷入蕭條，復甦無期，影響就業。美國勞工統計局（Bureau of Labor Statistics）估算每10年之市場變化，最近更新2019至29年之數據。四大受影響之工種有櫃枱收銀員、運輸票務員、禮賓接待員、酒店接待員。其實自動化當道，已步向式微；瘟疫來勢洶洶，或面臨淘汰。反之，科技及醫療等如虎添翼，尤其資訊及電腦相關者。不過招聘條件較高，而且編制精簡，失業率短期難見回落，便是此道理。破舊立新，是天地規律，如何與時並進，乃政府領導之重大考驗。

保就業措施成效不彰

香港經濟是外向型，港元先後掛鈎英鎊及美元，貨幣手段無用武之地，刺激經濟局限財政手段。故此公共理財之一貫原則，是自給自足之餘，積穀防饑，應付不時之需。去年政府動用儲備支撐經濟，赤字創新紀錄，然而經濟仍疲憊不堪，顯然未對症下藥。

財政手段刺激經濟，竅門是拋磚引玉；美國之抗疫保就業計劃（Paycheck Protection Program）深識箇中關鍵。以僱員為本，借助聯邦社會保障架構推動，政府擔保發薪，也間接支援店舖經營。受薪者之開銷是他人收入，收支循環不息，產生幾何級乘數效應，濟燃眉之急，從未來稅收回籠本金。

反觀香港保就業計劃，但求行政方便，以僱主為本，不保證悉數發薪，不保障不減薪，也不保障不放假扣薪。更不可思議者，是連鎖超級市場應政府要求，左手收取補貼，右手派發回贈，互相抵消，變成城中笑話，難怪成效不彰。

其實香港公共財政並不複雜，經常歲入（薪俸利得稅、差餉物業稅、印花交易稅等）穩定，經常歲出（教育、房屋、醫療、福利等）固定，基本原則是平衡收支。前財政司夏鼎基（Philip Haddon-Cave）任內綜合傳統理財哲學於預算案動議之講詞，值得重溫。

簡言之，經常收入足以應付經常開支，非經常開支以非經常收入應付。公共服務用者自付，民生必需及社會福利等除外。基礎設施建設，如力有不逮，成立公營企業（如地下鐵路）或官督商辦（如過海隧道），集資興建，按市場規律經營。每年度預算案審時度勢，調整稅種稅階稅率，減輕市民負擔而不影響稅收；調節開支比重緩急，因時制宜不失穩健。更重要者，預算案並非政治工具，不以拉近貧富為目的，不以扶植行業為政策。數十載連年盈餘絕非僥幸。

何謂經常開支？何謂非經常開支？是實務也是政治，如何拿捏是學問。猶記得環球金融海嘯後，經濟低沉，人民幣連年升值，港元聯繫滙率輸入通脹，困擾社會民生。2011年度預算案初次推出紓困措施，包括減免公屋租金及差餉、補貼水電費等，其實移形換影，抵消輸入通脹對民生之影響。以2012年綜合消費物價指數為例，上升4.1%；若還原政府補貼及假設港元脫鈎升值，重新計算，升幅也相同，不是巧合。政客食髓知味，年年訴求，酌情減免變成經常開支，是後話。

此外，該年預算案提出向強制性公積金賬戶注資6000元，補貼投資及外滙損失，減低未來長者福利之壓力。可惜政客短視，政府息事寧人，臨門改為全民發放。若堅持初衷，即使淨收益年率低至2%，滴水成河，10年來本息複利計，也累積7313元之多，得失高低立見。去年政客故伎重施，倡議全民派發1萬元，即使理據不充分，政府也順應訴求。

英國大文豪狄更斯（Charles Dickens）之雋語：「最好時刻，也是最壞時刻。」瘟疫肆虐經年，環球經濟衰退，困擾社會民生，乃戰後最惡劣者。所謂危中有機，催化新舊經濟之交接，壓縮過渡期，又一番新氣象。

資訊科技普遍，令遙距離辦公、視像會議、自動化運作等不再是紙上談兵，節省時間與費用。在產業破舊立新背景下，若掌握奧妙，因時制宜，可收事半功倍之效。可惜預算案未見可令失業復舊觀之策，與《施政報告》同樣是蕭規曹隨，穩定大局有餘，前瞻未來不足。

未提港元數碼化藍圖

以貨幣銀行為例，真正數碼貨幣（不是比特幣等所謂加密貨幣）面世有期，革新電子錢包及儲值支付平台，網上銀行服務脫胎換骨，影響貨幣金融行業深遠。數字人民幣正在大灣區實地測試，反觀港元好整以暇，官員作風官僚，但推動虛擬銀行卻不遺餘力。港元發行數碼化藍圖，預算案未見交代，明顯落後於大勢。

又以推廣電能車為例，既是環保也是交通問題，預算案仍糾纏於私家車徵稅。若借鑑大灣區經驗，從智慧公共巴士做起，整理大數據，分析供求，檢討路線，靈活調動車隊，因時制宜調節班次。地上地下集體運輸互相配合下，可有效減低私家車需求，改善交通壅塞及環境質素，可一舉兩得。

兩年以來，香港先後經歷社會動盪及瘟疫洗禮，元氣大傷，而且餘波未了。新舊經濟交接之際，也是新舊常態轉捩點，除逆境自強，更應未雨綢繆。蕭規曹隨，難以應對前所未見之變局。資訊科技一日千里、數碼金融如箭在弦，氣候變化挑戰全球。如何因時制宜，有更好籌劃，實考驗領導人之視野與魄力。

鄭宏泰是香港中文大學香港亞太研究所副所長 （執行）、全球中國研究計劃聯合召集人、社會與政治發展研究中心主任；陸觀豪是退休銀行家，亞太研究所名譽研究員、工商管理學院客座教授

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