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2021年2月8日

黃裕舜 政思故我在

論緬甸(上):風雲變色

一、風起雲湧

緬甸軍事政變,令該國脆弱的民主制度再度面臨一次嚴峻的挑戰。在緬甸施行民主化10年後,在軍方奪權下,民選政府再度喪失了對全國的統治權。國務資政昂山素姬及其他全國民主聯盟(National League for Democracy)官員全數被監禁或軟禁,軍方高層委任被視為虛晃傀儡的班子接管政府,並宣布全國進入為期一年的緊急狀態。

筆者關注緬甸多年,並有不少筆友朋友曾在或現時正在緬甸國內。故當上周一政變消息傳來之時,雖然也勉強可說是意料之內的事,可也確實令人心情沉重。以下我盡量將緬甸如今複雜非常的局勢剖析,以釐清坊間一些失實或嘩眾取寵言論(當然包括,萬大事皆是以「昂山或軍方是否反中/親中」作分析框架,然後若「不夠反中」的話就等於是他們咎由自取的所謂學者)。

2020年11月8日。緬甸議會選舉中,全國民主聯盟贏得議會絕大多數議席(476議席中佔396個),而緬甸軍方支持的政黨只贏得33議席而慘敗。緬甸軍方拒絕承認選舉結果,並一如世上不少極權統治者,指控選舉存在(不存在的)選舉舞弊及(其實自身也肯定有做出的)選民威脅行為(voter intimidation)。從11月至1月期間,緬甸軍方多次暗示有可能做出軍事政變,並威脅昂山素姬所帶領的平民政府,要求他們「遵守」憲法,重新點票及審視選舉結果。在政變發生的數天前,歐盟及其他諸國曾就着緬甸軍事政變的風險發出警告,要求緬甸軍方必須尊重民選選舉結果。而聯合國也就着緬甸局勢表示「高度關注」,呼籲各方克制,透過和平協商模式解決分歧。

2021年2月1日,緬甸實際領導人昂山素姬、總統溫敏,以及數十個執政黨及知名民運分子被緬甸國防軍拘禁,權力被轉移至國務軍司令敏昂來手上。不少現有內閣成員及部長被要求辭任並撤離首都。同時,各省地方首領及議員從2月2日開始被軟禁在家中。全國銀行服務、社交媒體,甚至電話網絡,皆一度暫停。同時,各地出現反軍方政變遊行,支持及反對軍方民眾相互發生衝突,多人被捕。

以上可算是過去一周種種事件的概括,望能為讀者提供最基本的背景資料。

為何軍方要在此時此刻發動政變?有不少人認為,政變起因源於軍方於去年選舉的慘敗,令軍方統領必須以推翻選舉的方式來奪權,以維持自身的政治權力。

但這種說法未免忽略了幾點關鍵因素。

二、過去與前因

首先,自10年民主化以來,緬甸軍方一向在上下兩個議會(緬甸國會統稱為Pyidaungsu Hluttaw)內皆掌握着四分一的「預留」議席。任何有關緬甸憲法的改動需要超過四分之三票數的支持——軍方因此對所有憲法變革皆有着根本的否決權(veto power)。同時,執政聯盟的議員當中,有不少在商業或實際利益上皆跟緬甸軍方(尤其是較為靈活變通的新一代「海歸軍方派」)藕斷絲連,所以,儘管軍方於2015及2020的兩次選舉中皆是「明面上」慘敗,但軍方的隱形影響力,一直透過議會內其他代議士的間接代表,反映在緬甸立法過程當中。

同時,軍方對全國的實際控制,並沒有因為片面的議會立法民主化而流失。有關緬甸國土核心利益的「關鍵政府部門」(例如,國防部、內政部和邊境事務部等),皆是透過軍方內部所提拔及委任的官員所管治,他們直接對國防軍總司令負責。軍方同時對掌管國家「生殺大權」的「國防與安全委員會」有着絕對的控制權。由此可見,一個國家名義上民主化(nominal democratisation)並不等同實際民主化(substantive democratisation)——就正如津巴布韋的民主化進程,只是將原有的殖民地政府權力移交至行政者穆加貝(Robert Mugabe)手中。正因為各地監察權力的制度遠遠不足以制衡或限制權力的行使(例如沒有對任期的限制、軍方與資源及資本未能分割、司法制度在權貴主宰下淪為欺壓平民的工具),才讓威權分子(authoritarian)有機可乘、有利可圖。這也是緬甸的現況。

最後,軍方的受歡迎程度,也並沒有因為是次選舉而大幅下滑。或應該這樣說,緬甸民眾一向對軍方皆抱有極大的不滿及憎恨,所以姑勿論其當權與否,民眾對軍方的厭倦也沒有相應的大幅度調整。甚至可以說,自當時軍方領袖登盛(Thein Sein)在2011至2012年間推動民主改革及後,緬甸軍方一直藉着所謂「民主體制」的表面來增強其在緬甸的存在合理性(legitimation),並同時名正言順地以「反對派」名義約束着昂山素姬的實際權力。同時,執政前的鐵夫人,擁有着無比耀眼的光環。但上任後的她,面對國內經濟不平等、貪腐不公,以及羅興亞人等棘手議題,自然光環不再,也不再被西方社會視為能夠藉以箝制緬甸軍方的助力之一。

由此可見,去年選舉中軍方在上下議院所損失的7席,對於其實質對緬甸的操控並沒有太大的影響。緬甸軍方絕非民主化的「受害人」,而最近這次選舉,更不會是對他們利益構成威脅的「臨界點」(tipping point)。

那究竟是什麼誘因,驅使他們發動是次政變?

撇除低概率的非理智解釋(例:軍方對昂山素姬大勝感到非理智的恐懼,所以投放極多資源去推翻一個沿用得頗為順利的現狀制度),筆者認為原因並不在於選舉的直接結果當中,而是是次選舉的象徵意義——當中尤以其對軍方的指標性作用(illustrative value)為甚。過去十年間,軍方一直認為昂山素姬上任後,會在執政之時面對國家結構性的深層次問題而束手無策,而在這前提下,其民眾支持度將會被慢慢侵蝕——直至軍方與執政黨在受歡迎度「不相伯仲」,從而促使軍方以最低成本透過民選機制重獲權力。

事實上,此說法也不無其「底氣」——在經濟發展停滯及羅興亞難民危機的雙重打擊下,昂山素姬無論在國際,還是在當地,皆面臨日益增加的批評及反對聲音。她被國際社會標籤為一個「正在進行種族清洗的政權」(「genocidal regime」)。而她2019年在國際人權法庭上的發言,對她的國際形象更是構成了毀滅性打擊。同年的國內民調結果也顯示,雖然昂山素姬的本地民意支持率仍然高企,但存有明顯的地區局部性。支持她的民眾集中在緬族(Bamar)佔大多數的地區,信奉佛教。但在反叛武裝及少數族裔較多的地區內,對她的支持率僅為30%。同一民調也指出,相對於五年前(88%),緬甸民眾普遍對國家的樂觀程度大幅下降,只有大約三成的民眾認為緬甸的將來發展進程良好。世上絕大部分政權中的反對派,在轉換身份至執政派的過程當中,皆會承受一定的名譽及民望打擊——此也是管治與在野的分別。在野對當權者的批評可以不留情面,但制度性約束對執政者所形成的阻力,永遠都是啞巴吃黃連,只有執政者自己知。

軍方一直打的如意算盤,便是將昂山素姬塑造成「西方代言人」的身份,從而讓其在經濟利益及貿易來往上能夠多出一雙好用的白手套,也能將國內排外情緒與軍方支持者聯合起來,鞏固軍方的民意基礎。

但近年以來,昂山等人在被西方諸國孤立之後,反巧妙地利用西方的排斥作出一種另類的「明志」,成功地將自身形象適度地「去西化」,並強調自己乃是純正忠良的「愛國人士」。在這前提下,軍方自然對過去兩屆選舉結果不甚滿意,而其中又以去年的大敗為甚。選舉結果的事實具備以上提到的「指標」作用,為軍方揭示了,儘管緬甸正在面臨新冠肺炎所帶來的經濟及衞生危機,以及國內羅興亞人所導致的矛盾衝突,但這些重大問題並沒有如軍方想像一般,打擊昂山素姬及其政黨的整體支持率,甚至讓其不跌反升。

也正因如此,去年選舉結果似乎點出了緬甸如今的民選機制,並沒能有效地削弱民選政權的支持度。而同時執政聯盟也在去年年末藉勢提倡改革憲法及法制,以限制緬甸軍方的實質政治權力……在這些政治考慮下,緬甸軍方不得不臨急跳牆,採取相對極端的手段,以中止對手的政治大計。

三、未來與結果

筆者對緬甸局勢有一個稍微不同的判斷。我並不對緬甸中長期發展感到悲觀。固然,緬甸軍事武裝化(militarisation)、民主倒退(democratic rollback)皆是短期內必然發生的趨勢。軍方當然會盡其所能地將全國政制及架構改朝換代,務求把反對聲音扼殺在搖籃中。但這種思維有一個根本性誤區:因為緬甸的民主化種子,早已扎根在搖籃之外。無論軍方如何嘗試壓制當地對民主代表的渴求,皆難以取勝。

為何筆者如斯「樂觀」?有幾個原因:

首先,我們必須意識到,2021年的緬甸,相對於當年軍政府高壓統治的國家已不一樣。在經濟開放及政治改革下,緬甸的中產及專業階層普遍得益於外來資金及貿易往來的進場——緬甸的外來投資金額從2009至2010年的3億美元,大幅增加至2010至2011年的100到200億,充分反映出軍政府對資金控制的相對減弱(relative diminution)。同時,公民社會及民營企業,在利好的營商環境及司法改革下,也逐漸萌芽。社交媒體及新媒體的崛起,也促成不少民間監察政權政府的壓力團體及輿論空間。整體而言,緬甸人相信並不會屈服在軍權下,更不會接受國家再度被軍方獨裁者管治。

再說,西方對緬甸可能做出的反撲,將令緬甸軍方付出遠超其能夠承受的代價。美國新總統拜登早前曾表示,將會就緬甸軍方的政變及人權壓迫,向該國實施制裁。須知道,如今有不少軍方高層,兒女老幼皆是與外國有着極緊密的聯繫,當中尤以在泰國及日本(緬甸的兩大經貿夥伴)的生意為甚。泰日兩國,尤其是後者的商界,與美國有着廣泛金融投資及緊密經貿合作,相信肯定會受美國對緬甸所實施的經濟封鎖所影響,而緊隨其主張。同時,歐盟及美國在一個烽煙四起的時代裏,正需要一些能夠維繫雙方表面立場的利益價值共同點(shared value-interests),以鞏固現在不明朗的雙邊關係。緬甸現況正中西方諸國下懷,讓他們有一個較為低風險、高回報的「舞台」,重新梳理及展示西方價值的可行性。不要忘記——當年的緬甸軍方,也是在西方的制裁及施壓下,慢慢步向開放及文明化管治。緬甸軍方一直盤算着西方並不會貿然派兵進攻緬甸,但在這個全球化為先的時代裏,已發展國家根本毋須勞師動眾地攻打某地,已可迫使依賴外來經濟支援的當地政府讓步。就着緬甸局勢的熱戰,不會發生,也不須發生。

當然,也有外界學說表示,中國乃是緬甸軍方的最強後盾。可這一說,也也未免太一廂情願了。這一廂情願,或是因為對中國的某種固有偏見,或是對昂山素姬作為「緬甸西方民主代言人」的脫節過時認知。

退一步來說,須知道北京與昂山素姬的關係,自其上任以來一直頗為良好。外長王毅今年初到訪緬甸,與昂山素姬會面,當中多次強調全國民主聯盟作為中國的區域盟友、乃是推動區內「一帶一路」計劃的關鍵持份者之一。「一帶一路」乃是中國如今的區域性首要任務,重中之重乃是安撫民心及建立區內資金流通。因此,贏取緬甸當地的民心、穩定整體區內局勢,肯定對中國外交利益有利無害。一面倒支持緬甸軍政府,只會令東南亞民心倒向,對「一帶一路」發展於事無補。

推動民主化改革之前的緬甸軍方也許是中國的「老朋友」——但自2011年以來,軍方出現不少人事變動,深諳中國事務者,不是退下來,便是逐漸失勢。在這種種轉變下,中國對緬甸民選政權的「好感」有增無減——這也反映在中國與緬甸的貿易,在過去10年幾何式拾級上升中。

站在現實利益角度來說,中國肯定反對國際社會介入緬甸,這一來出於其對中國地區性勢力在外國進場下可能此消彼長;二來也是因為北京需要穩定其在東南亞的獨有政治影響力。然而這並不代表北京會因而放棄昂山素姬,漠視其背後的廣泛民意支持及商界利益。因此,筆者傾向於相信中方也會暗地裏向緬甸軍方施壓,推動其重新還政於民,與昂山素姬及其盟友協商及尋覓一個能夠平衡各方利益的折衷方案。

未來幾個月,以至一年,將會是緬甸政局最為不穩的一段時間。但筆者深信,這不過是黎明前的黑夜。在此祝福緬甸民眾,能活出及走出自己的民主路,邁向善治。

黃裕舜

牛津政治評論總編輯、時代雜誌撰稿人、香港羅德學人

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