2021年1月19日

屠海鳴

宣誓効忠是公務員履職的基本要求

近日，特區政府公務員事務局發出通告，要求2020年7月1日之前受聘的公務員宣誓或簽署聲明，擁護《基本法》及効忠香港特區，在發出信函的4星期內簽妥及交回聲明。這樣一來，宣誓或簽署聲明表示効忠的人員將覆蓋所有公務員，這是特區政府規範公務員隊伍管理邁出的重要一步，也是回歸以來宣誓効忠首次實現對公務員的全覆蓋。

這一步看似邁得比較大，實則是在「補課」。高層公務員宣誓効忠是民主國家的慣常做法，中層和基層公務員是否一定要宣誓？各國做法不盡相同，但無論是否宣誓，効忠國家、効忠法律、効忠政府、服務民眾，這都是公務員必須恪守的底線；因此，宣誓効忠是公務員履職的基本要求。

政治忠誠是前提

職場上有句名言：「如果缺乏忠誠，才華一文不值」。香港是一個商業社會，僱員必須忠誠於受僱的企業，這個道理大家都懂。如果「端着飯碗砸飯碗」，吃裏扒外，無論多麼寬容的老闆，也會將其「炒魷魚」。

商業規則和政治規則其實相通，政權機構之所以能夠存在，令公務員這份職業能夠產生，是國家法律確定的，公務員必須遵守國家的法律；公務員的薪金來自納稅人的錢袋，必須把維護公眾利益放在第一位；公務員直接受聘於政府，必須辦好政府的差事，維護政府的權威。因此，一個人要做及格的公務員，政治忠誠是前提。

在香港，為什麼公務員一定要宣誓擁護《基本法》？因為香港特區能夠存在的全部理由、正確運作的全部規則都寫在《基本法》裏面；香港如何處理與國家的關係？也在《基本法》裏面。如果對《基本法》都不擁護，就沒有資格當公務員。為什麼公務員一定要宣誓効忠香港特區？因為公務員行使的是公權、領取的薪金是公帑、服務的對象是香港的公眾，其身份就是公僕，與政府的屬性完全一致；如果不願効忠特區政府，就沒法執行政府的決策，同樣沒有資格當公務員。

公務員宣誓効忠香港特區及擁護香港《基本法》，是基本的政治倫理，是一條底線。所有公務員在入職的第一天，就應知道並接納這些基本責任，並以公開方式作出表達，既可以時刻提醒自己「為誰做事」？也可以讓公眾監督其日後是否兌現承諾，客觀地講，這個要求並不過分。

莫把開頭當過頭

公務員宣誓効忠這個並不過分的要求，在香港還是引起了一些爭議。概括起來有三點：其一，認為公務員應該恪守「政治中立」原則，不應効忠於誰；其二，認為18萬公務員人人宣誓或簽署聲明，是搞「人人過關」、「政治篩選」。其三，認為香港的公務員隊伍中有不少外籍公務員，存在「雙重効忠」的法律風險。這些觀點看似有幾分道理，實則是站不住腳的。

首先，「政治中立」主要是指公務員不介入黨派、社團的活動，不能把小團體的政治立場帶入公務活動中，這是小原則。公務員屬於特區政府聘任的職員，必須對特區政府忠誠，這是中原則；公務員屬於特區的公職人員，所有公職人員都必須擁護《基本法》，這是大原則。公務員的「政治中立」是小原則，小原則不能牴觸中原則、大原則。

其次，香港公務員隊伍整體優秀，但不乏「害群之馬」。修例風波期間，有多名公務人員參與非法集結或暴力活動，或公開發表反對政府言論，完全背棄了公務員應有的操守，引發民眾強烈質疑。正是因為公務員隊伍不純潔，特區政府才實施「亡羊補牢」之策；如果一定要說「過關」和「篩選」，把這樣的「害群之馬」及早清理出去，也是一件好事。

再次，所謂「雙重効忠」其實是個偽命題，外籍人士擔任香港特區公務員，必須擁護《基本法》、効忠香港特區政府，這有什麼不妥嗎？人們常見的現象是，香港人到外國人開的公司任職，要遵守公司章程、忠誠於公司董事會、嚴守公司規矩；外國人當香港的公務員，為什麼就不能擁護《基本法》、効忠香港特區政府呢？如果不擁護和効忠，又怎能保證其用好手中的公權呢？其中的道理是一樣的。

對於4星期內還沒有簽妥及交回聲明的公務員，特區政府會逐一考慮每宗個案的實際情況，決定是否按《公務人員（管理）命令》或有關紀律部隊法例下的機制展開行動，終止有關公務員的聘用。在這一過程中有關人員會有機會作出申述。這些做法都是合情合理合規的。

宣誓効忠，只是規範公務員行為的開始，如果按照《基本法》和國安法嚴格「打表」，公務員隊伍的不足之處還很多；因此，莫把開頭當過頭。

國際慣例可借鑑

每遇大事難事，香港都習慣於對標西方；那麼，在公職人員宣誓効忠這件事上，西方民主國家是怎樣做的呢？

以美國和英國國會民選議員為例，議員就職前必須宣誓，美國的議員必須宣誓効忠美國憲法，英國的議員必須宣誓効忠英女皇，兩者同樣需要簽署誓言；若拒絕宣誓者，則不得就職、投票，以及領取薪金。

美國憲法第14修正案第3條規定，議員一經宣誓就職，若其後「參與叛亂或暴動」或「為敵人提供支持或援助」，會被取消議員資格。英國《1848年叛國重罪法》則訂明，任何意圖廢黜君主的行為均為犯罪。議員若被判叛國罪罪成，即會自動被取消議員資格。

對公務員宣誓的要求，德國的做法可供借鑑。在德國，公務員入職必須宣誓，拒絕宣誓會被革職，公務員若未能對政府表現忠誠，如參與罷工或破壞政府運作效率的不合作活動，更將被視為違反服務義務，須受到譴責、罰款或減薪等紀律處分。

香港是一個國際化大都市，借鑑國際慣例也是香港能夠持久繁榮穩定的秘訣；特區政府這一次也是借鑑國際慣例，不應受到質疑。

港區全國政協委員、暨南大學「一國兩制」與基本法研究院副院長、香港新時代發展智庫主席

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