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2020年11月25日

簡明宇

控制煙草爭議源於欠缺全面禁煙藍圖

最近,立法會成立法案委員會審議《2019年吸煙(公眾衞生)(修訂)條例草案》,乃繼2006年後的另一次修訂。

不過,一如上一次的修訂,並不十分順利,不單止在立法會正常任期未能完成審議,甚至在延任的會期內,法案委員會亦不能接續審議,而需推倒重來。其實本次的修訂並不複雜,只因政府欠缺全面的禁煙藍圖,被反控煙力量有機可乘,才會拖延進度。

近年香港的控制煙草(下稱控煙)工作尚算出色,吸煙率由1998年的16.8%降至2019年的10.2%,在具體控煙措施方面,煙包的健康忠告逐步增加至現時最少佔表面面積的85%;煙草稅亦持續增加至現時每包約38元;2006年的修例更將禁煙區由原來的室內擴展至不少戶外公共場所,成為國際先驅。

此次修訂主要有兩項,一是禁止進口、製造、售賣、分發及宣傳另類吸煙產品(即是坊間稱為「電子煙」及「加熱煙」),二是把現時的禁煙措施擴及另類吸煙產品。

儘管政府早於2015年提出相關建議,但5年過去修例工作尚未完成。煙草產品本身有害,即使煙草商亦不否認,加上有《控煙框架公約》(簡稱《控煙框架》)作為指引,上述修訂並不複雜。不過,一如以往,控煙措施總不能一帆風順,一定會遇到煙草業與相關行業及人士反對。

爭議焦點:禁加熱煙

雖然這次修例項目主要有二,但焦點卻在禁止加熱煙之上。電子煙與加熱煙均有害,但後者主要由傳統跨國煙草商生產,所以有更多資源與當局進行博弈。

2005年生效的《控煙框架》有168個國家及地區簽署,為全球控煙運動提供推動力量,傳統煙草產品銷售遇到重創,近20年全球煙民人口下降6000萬,大部分國家的煙草產品銷量亦減少,而另類煙品的出現正正是企圖突破重圍的舉動。

最先走入市場的是電子煙,並以可協助戒煙為包裝,不過因其含有多種有害化學物質,更被懷疑與一種不明肺病有關,加上大部分並非傳統跨國煙草商的產品,所以禁止電子煙所遇到的阻力相對較少。加熱煙較晚走入市場,它以減少危害(harm reduction)、較傳統紙煙「健康」及「安全」、無臭味、無煙……等等作市場包裝,不少學者認為煙草商欲透過加熱煙將煙草產品「正常化」(normalize),並重新將其定位為政府的控制煙草夥伴及持份者,其最終目的乃阻延控煙運動。

香港的控煙工作是全球控煙運動的一環,煙草商的策略亦無二致。在這個立法會期的法案委員會的會議上,最活躍的議員是來自批發及零售界的邵家輝,而香港煙草業聯會正正是其選民之一。

正如在其他國家一樣,煙草商會及其代表透過游說官員及議員和展示有利他們的科學數據等方法反對禁止加熱煙。他們認為加熱煙與電子煙不能混為一談,前者含有煙草,而後者是尼古丁及香料溶液。在會議上,對於禁絕電子煙似乎並無異議,爭議的焦點反而在於政府既然容許傳統紙煙合法買賣,為何要禁絕「危害較少」的加熱煙?

加熱煙的雙重危險

然而,世界衞生組織明確指出加熱煙所謂能令使用者減少暴露於有害化學物並不等於無害,更不能演繹為降低健康風險,而加熱煙內的一些毒質水平甚至高於傳統紙煙。

儘管美國食品及藥物管理局(FDA)暫時批准加熱煙在國內銷售,但表明這不代表加熱煙安全,且反對加熱煙危害較少的聲稱。

加熱煙的危險不單在於其成份,更在於其銷售策略,尤其是對青少年的吸引力。一項針對英國、美國及加拿大16至19歲青少年的調查顯示,同樣在好友邀請的情況下,受訪青少年對加熱煙相的接受程度明顯較傳統紙煙為高。

據報電子煙在南韓上市一年後,青少年的使用率不到1%,但加熱煙上市一年後,青少年的使用率卻有2.8%,而且當中大部分會一併吸食傳統紙煙,亦沒有戒煙意願。

日本一項調查發現,加熱煙在15至69歲的人口中的使用率在2015年只有0.2%,但至2019年已暴升至11.3%,可見其銷售策略的威力實不容小覷。

統計處過去多個以吸煙情況為題的住戶統計調查均顯示,大部分吸煙者的吸煙習慣在10至19歲期間養成,以2019年為例,現時每日有吸煙者當中,有高達67.1%在這年齡層時開始有每周吸煙習慣,由此可見預防青少年吸煙是控煙成功的關鍵。

過去十年,香港在預防青少年吸煙有明確進展,根據香港大學的調查,曾經吸煙及現時有吸煙的中學生比率,分別由2010/11年的15.7%及3.2%逐漸下降至2018/19年的9%及1.5%;小四至小六學生則分別由2.7%及0.2%下降至2.4%及0.1%。一旦加熱煙一如傳統紙煙在香港大規模販賣,實有極大可能令本港得來不易的青少年吸煙率下降趨勢逆轉。大部分青少年染上煙癮,便會一直吸食幾十年,不單影響他們的健康,亦為香港的公共醫療帶來沉重負擔。

禁煙雖有理 政策卻不一

因此,政府及公共衞生界要禁絕加熱煙並非毫無道理。目前香港控煙的情況猶如屋內有積水,當務之急固然要盡快把水抽走,但同時也要關窗閉戶,以防雨水湧入。

戶主斷不會說反正屋內有水,讓雨水入屋也無妨,除非他根本不愛惜自己的房子。因此,傳統紙煙固然要盡快清除,同時亦要防止另類的煙品進入市場,否則一波未平,一波又起,無煙香港無期。

然而,政府也有需要回應禁加熱煙但容許傳統煙的所謂「不公平論述」。公共政策存在不一致,固然無助施政,更重要的是這種論調來自建制派,甚至廖班長亦認為當局大言不慚以公共衞生為原則,便應該拿出政治勇氣禁絕所有煙草產品,包括傳統紙煙及雪茄。自民主派退出立法會之後,建制派日漸扮演「忠誠反對派」的角色,在控煙議題上會否「假戲真做」大幅修改政府草案,甚至行使否決權,讓市民覺得他們不是「橡皮圖章」、「舉手機器」?

雖然廖班長在會議上火力十足,但他的言論本身已為政府提供解決之道——全面禁煙。目前政府只將控煙目標設定在2025年把吸煙率降至7.8%,但所謂達致煙草終局的路向如何?政府卻未有具體藍圖。只要政府提供具體全面禁煙時間表(例如10年),過渡期間容忍傳統紙煙在嚴格管制下販賣,如此吸煙者戒煙的意願自然會提高,煙草商亦不會再花錢在港作無謂推廣。

與此同時,政府可提供便捷及免費的戒煙服務,協助吸煙者盡快戒煙。這樣不單令反控煙者難以找到口實,亦可加速香港達至無煙的終極目標。

禁煙具優勢 意義亦巨大

香港本身具有推動全面禁煙的優勢,其一在於吸煙率較低,煙民人數較少,即使政府提供免費戒煙服務,開支亦不會太大;其二,香港沒有生產煙草產品,而煙草產品亦只佔零售商營業額的小部分,全面禁煙不會製造大量失業人口;其三,煙草稅只佔政府收入很少份額,對公共財政的影響極輕微。以2018/19年度為例,煙草稅僅為63億元,只佔政府收入1%。因此,只要政府有決心,並不會遇到很大阻力。

若香港能夠全面禁煙,除市民直接受惠之外,其所帶來的意義亦相當重大。作為一個國際城市,肯定能夠為其他國家提供示範作用,有助推動全球控煙運動。

其次,中國作為《控煙框架》的締約國,其治下的香港能全面禁煙,引領國際之先,肯定有助其塑造負責任大國之風範。其三,對於已失民心的特區政府而言,全面禁煙至少可以減少一些負面評分,為重建市民對其信心鋪路。

獨立研究員

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