2020年11月10日

跨境福利可以解決「高高齡」問題嗎?

勞工及福利局局長羅致光博士在10月份兩度撰文，探討「高高齡」長者問題，包括這批85歲以上的長者在香港和內地的安老服務需求。根據2020至2069年的人口推算，85歲及以上人口將在10年後急速上升，2049年可達到80多萬人，是今天數目的4倍。羅致光也提到現在不少長者已經移居到大灣區，究竟在當地養老是否一個理想的選擇，有什麼問題須要克服？

一國兩制青年論壇於今年第二季發表了《粵港澳大灣區社會保障跨境可攜性研究》，我們通過梳理和評估現行跨境福利政策，並在香港、廣州、佛山和惠州對港人長者進行訪談，對未來粵港兩地社會保障跨境可攜提出政策建議。研究團隊共收回問卷427份，包括在香港過境巴士站，內地港人社區和內地養老院訪問50歲以上的香港長者/未來長者，並曾到惠東一所港資安老院考察。

香港跨境福利和養老的特色

與其他國家和地區相比，香港跨境福利和養老有幾大特色。

（1）單向可攜，醫療和養老服務發展步伐緩慢。香港的跨境福利只包括香港居民在內地享受的福利，但不包括內地人移居到港後享受內地的福利。現時，港人在內地的跨境福利主要包括福利金、養老服務和醫療三方面。當中福利金（包括高齡津貼和長者生活津貼）已經基本實現跨境可攜，但在養老和醫療服務的步伐仍然緩慢。香港政府不願意大規模資助港人在內地醫院看病和養老院養老。這主要是跨境開支較難控制和對內地服務質素信心不足的緣故。

特區政府在2013和2018年推出「廣東計劃」和「福建計劃」，讓領取高齡津貼（生果金）的長者可以在廣東和福建領取同樣的金額，但計劃規定長者需要放棄在香港居住的公屋才合資格領取，這削弱了跨境養老的吸引力，也成為很多長者不願意申請該計劃的主要原因。

（2）支付不跨境。香港政府給予移居內地的長者的福利金是存入香港銀行賬戶，而不是滙到內地賬戶。這為長者帶來很大不便：長途跋涉回港領取每月一千多元的生果金費時失事，委託親友在港代領則要承受相關風險。

（3）「游離養老」的出現。長者經常頻繁往返內地和香港，這在兩地交通基建日趨發達和便利的情況下更加明顯。本研究對「游離養老」的界定為：香港和內地都有居所，而每年逗留內地的時間超過一個月。由於香港和不少大灣區城市已形成一小時生活圈，很多長者喜歡一年當中部分時間定居在香港，部分時間住在內地。這衍生了對兩地的醫療和養老服務的需求。「游離養老」的另外一個原因，是香港長者對內地醫療的信任度普遍較低。在享受內地較大空間和較低消費水平的同時，大部分已移居大灣區的長者都表示，如果有較嚴重的醫療問題都傾向於選擇回港就醫，包括到香港公立醫院、私家醫院或診所看病。可惜，現在的長者醫療券只能在香港大學深圳醫院使用，很多受訪長者都表示，如果要跑到港大深圳醫院就醫，倒不如「多走幾步」回香港公立醫院看病。

（4）「同等待遇」作為跨境福利的部分替代。中央近年率先出台多項措施，盡量讓港澳居民享受「同等待遇」，與本地戶籍的人士看齊，包括購買社保和享受醫療保障，子女就地入學等等。這某程度彌補了香港跨境福利的不足。但在醫療和養老服務兩方面，內地港人普遍期望可以享受「港式服務」，長者對在內地能享用優質醫療和養老服務的需求仍然殷切。

（5）兩地退休保障制度不兼容。這一點是兩地福利制度進一步融合的最大障礙。香港的社會保障制度是以強積金為核心，僱員和僱主每月供款，政府除了立法規管以外，並沒有任何角色。強積金的本質是私人財產，只能於65歲以後提取。強積金的「低供款率、僱員資產、政府不參與」的特質與內地的社會保險制度有極大不同。香港的強積金是所謂「界定供款」模式（defined contribution），個人退休金的多少完全取決於供款金額和投資回報，而投資組合完全由僱員決定。內地的社會保險制度則類似歐美的「界定得益」模式（defined benefits），政府確保每個長者有固定的、可以預見的福利金，並基本上對整個系統「包底」，以國家財政彌補社保支出的缺口。

跨境養老的成功要素

雖然「游離養老」模式隨着兩地基建和通關的便利開始普及，但願意到內地老人院養老的長者仍然佔少數。香港資助老人院宿位長期不足，如果政府願意資助香港的長者跨境養老，入住內地的老人院，理論上可以紓緩香港龐大的需求。然而，本研究發現，養老服務不同一般的消費服務，要促成香港政府願意跨境資助長者內地養老，有諸多因素須要考慮。這可從長者和養老機構兩個方面分析【見圖】。

跨境福利的服務提供主要有兩大關鍵因素，一是負擔能力（affordability），二是服務水平（quality）。內地港人的兩大福利需要（醫療和安老服務）都應該在這兩大因素當中取得平衡點。從長者的角度，最關心當然是負擔能力的問題。在缺乏兩地政府支持之下，一所大灣區的養老院如果要自負盈虧服務所有香港長者，難度相當高。我們訪問的一所惠州養老院大部分長者來自內地的東北地區。他們願意享受南方的宜人氣候而付出額外費用來惠州養老。香港長者如果自費的話，質素比較好的養老院連住宿需要超過一萬元一個月。這個數目並不低，尤其與惠州當地租金普遍兩千元以下相比的話。

從內地養老機構角度看，要成為跨境福利的受益者，必須要有優質的服務水平。優質的服務除了要得到長者的認可外，更重要是得到特區政府的認可，否則跨境資助無從談起。要特區政府願意資助內地養老院，必須要有香港的非政府組織參與。現時兩所賽馬會資助的位於深圳和肇慶的養老院由鄰舍輔導會和伸手助人協會營運，長者可以得到特區政府的資助。因為歷史的原因，特區政府對於公帑跨境使用一直十分抗拒。但從大灣區規劃的角度，跨境福利是理所當然而不是奢侈。如果能夠讓內地的養老機構接受香港非政府組織的培訓和協助，甚至聘請香港的具經驗社工進駐，必將增加長者和特區政府的信心。

本研究認為，跨境福利未來的發展模式應該符合以下原則：第一個原則是「錢跟人走」，無額外財政負擔。「錢跟人走」的出發點是支持長者根據自身狀況選擇退休養老的地點，在符合條件的情況下，給予長者不多於香港所得的福利，但也不扣減現有的福利（No net increase），包括公共房屋。第二，應以便利長者為大前提。各種跨境福利措施應該以便利和照顧長者為大原則，盡量簡化申請手續。第三，兩地須商討互認機制。長遠解決福利可攜問題的關鍵是建立一套認證機制，通過兩地的政府和專家學者設立一套標準，為大灣區九市的優質醫療和養老機構進行認證。長者在通過認證計劃的機構，可以使用香港的醫療券和申請享用特區政府資助的養老護理服務。附【圖】歸納了本研究對加強內地養老負擔能力和服務水平的總體思路。

具體政策建議

建議1：簡化「廣東計劃」和「福建計劃」的申請和審批手續

「廣東計劃」和「福建計劃」的居住日數要求應該彈性處理。此外，現有委派非政府機構進行審核的工作應該簡化，並把資源轉移到協助和支援定居內地長者的工作，包括提供熱線電話諮詢，聯繫當地醫療和養老機構等等。

建議2：福利金跨境支付

特區政府宜把所有「廣東計劃」和「福建計劃」的福利金直接存入受助人的內地銀行戶口，讓他們可以直接在內地提取，以確保長者的福利金不會因滙款手續而出現較大損失，也節省長者為回港領取款項所付出的時間和交通費用。

建議3：香港醫療券可應用到大灣區九市的「三甲」醫院

醫療券的應用應該擴大到大灣區九市的「三甲醫院」，或通過某些認證機制，確保大灣區九市都至少有一家醫院可以使用長者醫療券。這一方面能夠便利長者，增加他們的選擇，另一方面也間接減輕香港醫療系統的負擔。

建議4：推動設立大灣區九市「跨境養老示範基地」

按照香港長者的居住地分布，在每個市和較多香港人聚居的區域建立至少一所優質服務的養老機構。這些「示範基地」可以從現有的國營和民營的養老機構中挑選，經過香港或國際機構培訓和改造而符合條件的，或者在一段時間以內達到認證要求的，市政府對該等養老機構提供一定的補貼。「示範基地」的標準應該要達到特區政府的最低要求，並同時容許申請加入現有的「廣東院舍住宿照顧服務試驗計劃」，目標是大幅增加試驗計劃的養老機構數目，讓香港長者可以在認可機構享用特區政府的資助。在這個過程當中，香港的非政府機構可以擔當重要的角色，包括協助內地現有養老機構改善服務質量，服務項目和流程更符合香港長者要求，人員培訓達到香港標準等。

建議5：優惠跨境交通費用

「游離養老」的趨勢愈來愈普遍，香港長者在保留香港居所的同時到大灣區養老，但經常因為社交和醫療需要回港。本研究建議，持有大灣區香港居民居住證的65歲以上長者，可以申請廣東省內和廣東省到香港的高鐵半價優惠，以便利要經常回港的長者的需要。票價的補貼可以由廣東省和港鐵分擔。

建議6：提供大灣區資訊熱線服務

本研究發現，很多移居內地的長者對於香港的福利政策、當地的港人政策和優惠措施，還有遇到緊急情況如何處理都不太清楚。特區政府駐粵辦可以與現有的活躍於廣東的非政府組織合作（如國際社會服務社和工聯會），由香港和大灣區政府提供所需資訊，由非政府組織提供熱線服務，支援大灣區港人（尤其長者）的各種需求。

一國兩制青年論壇創辦人兼主席