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2020年10月19日

鄒崇銘

從頻譜到城市共同體的善治

在《信報》撰寫這個專欄已逾7年,就土地以至各類「城市共同體」(urban commons)的探討,也就已有7年以上。相信在長期以來,讀者對這類議題皆仍感到相當陌生,大概亦早已忘記過去曾發表過的文章。適逢史丹福大學威爾遜(Robert B. Wilson)和格羅姆(Paul R. Milgrom)奪得諾貝爾經濟學獎,實在是難得的機會溫故知新,並重新審視此等討論對香港的意義。

追本溯源,應先回看2009年諾貝爾獎得主歐斯壯(Elinor Ostrom)──史上首位女性的經濟學獎得主(第二位是去年的杜若芙,Esther Duflo)。共同體、共同財產或「共同資源」(common pool resources)的概念,正是因她的獲獎而熱門起來。近十年各類共享經濟活動的冒起,亦令抽象的概念在現實中找到落腳點。歐斯壯打破了傳統上「非公即私」的二元偏見,開啟了人們對多元產權的可能想像。

從另一個角度而言,除了權力集中的政府和權力分散的市場(起碼表面上看是如此),歐斯壯提出了社區善治的可能性。只要人們能逐步建立長期合作關係,建構清晰透明的遊戲規則,社區層面的互惠共享自能形成,官僚和資本並無介入的必要性。歐斯壯特有的研究實踐方法,稱之為「制度分析發展」(institutional analysis and development),對制度和行為經濟學來說皆舉足輕重。

維克里被遺忘的貢獻

在進入威爾遜和格羅姆的主題前,且讓我們先再回顧另一位的諾獎得主、1996年獲頒經濟學獎的維克里(William S. Vickrey)。大概因為他在得悉獲獎一星期後便去世,其對後世的貢獻往往亦較容易被人遺忘。維克里注意到產權私有化和市場壟斷的關係,遂建議將公共財產的使用權公開招標,價高者得。後來者提出的改良方案,則建議中標者只須支付次高的入標價,而非本身原來提出的最高標價,用意是確保投標者不會刻意抬高或貶低入標價。但習慣上,大家仍傾向把這些模式稱作「維克里暗標」(Vickrey Auction)。

與此同時,維克里還提倡公共財產的不斷重新招標。中標者只能行使產權一段時間,並支付期內使用財產的租金。待得有新投標者提出更高的標價,原有中標者便須把產權拱手相讓,從而確保標價能與時並進,並避免產權私有化造成市場壟斷的問題。租金收入則作為公共財政的收入,又或是支付某類社會分紅。因此通過這種模式拍賣的公共財產,實際上已既非公有亦非私有,故亦被稱為「維克里共同體」(Vickrey commons)。

鮮為人注意的是,維克里是一名佐治派的信徒,深受二十世紀初著名經濟學家佐治(Henry George)的影響。佐治針對土地作為公共財產提出的「單一稅」建議,正是衝着壟斷土地的食利階層而來。基本立論是只要土地產權的行使得到解放,經濟活動自能達至最大的效益。由此經濟資源亦會更平等開放地分布,土地共同體更能地盡其利、人盡其才。人們現時普遍仍在玩的《大富翁》遊戲,靈感正是源於佐治對土地壟斷的批判。但佐治本人的學術貢獻,卻早在經濟學教科書中完全被抹掉。

頻譜作為城市共同體

不難理解,威爾遜和格羅姆正是在維克里的基礎上,進一步完善關於投標的經濟學理論,以及在具體的操作層面上,進一步改進公共財產的投標模式。正如諾貝爾獎的官方公告指出的,二人對於投標制度和規則、投標者的估值模式,以及訊息的不完全和帶來的不確定性,皆提供了全面的分析和重要的改善建議。可惜的是,在關於二人獲獎的媒體報道中,卻極少提及他們與維克里之間的承傳關係。

而諾獎評委所特別看重、並花大量篇幅加以介紹的,正是二人在政策改革上的角色。傳統上美國政府批出通訊頻譜,乃是一個繁複的政治游說過程。各個電訊商致力建立與官方的關係,便能以低價取得頻譜的使用權。但自1990年代起的一系列改革,通過多輪同步招標的模式,遂大幅減低電訊商入標面對的不確定性,並令相關公帑收入大為增加。二人積極參與的招標制度設計,最終亦廣受各國政府採用。

毫無疑問,通訊頻譜正是一種典型的城市共同體。它一方面涉及重大的公眾利益,但在供應量上卻存在先天限制,如何有效管理對促進資訊科技發展極為重要。假如仍像三四十年前般,仍由少數企業作寡頭壟斷,實很難想像產業創新和升級將遭到何等的窒礙。但頻譜一旦長期被同一企業佔用,其實同樣構成市場壟斷的問題。威爾遜和格羅姆二人的影響力,也就竟只局限在資訊科技的領域。大量同樣珍貴和稀缺的共同財產,由於欠缺合理的政策分配方式,難免仍嚴重窒礙城市的活力和進步。

激進市場的改革方案

請恕我孤陋寡聞,真正對上述問題產生濃厚的興趣,只是始於近期芝加哥大學波斯納(Eric A. Posner)和韋爾(E. Glen Weyl)的《激進市場:戰勝不平等、經濟停滯與政治動盪的全新市場設計》(Radical Markets: Uprooting Capitalism and Democracy for a Just Society,2018)一書。作者重新「發掘」佐治和維克里出來,確認他們在產權議題上的奠基性貢獻,並藉此提出眾多的突破性建議。

顧名思義,「激進市場」反映作者仍深信市場機制的重要性,甚至可利用作激進的社會經濟改革。作者追溯百多年前的不少市場倡議者,當時很多都會自稱為社會主義者──不是新自由主義包裝下的假市場,而是真正公平開放的市場競爭,其實同樣可以「很激」。時至今日,他們的主張大多已被主流世界遺忘,但放諸全由大企業大財團壟斷的所謂市場,意義仍然相當重大。

正如兩位作者在書中提及,雖然私有產權在當代資本主義社會佔據主導地位,但由政府直接控制的公共財產,所佔比例同樣異常地高。在新自由主義的發展趨勢下,具體管理工作卻不一定由政府直接負責,不少公共財產會進行「外判」(contract out),通過招標方式物色承辦商。部分較大型的投資項目,甚至會通過「公私營合作」(public-private partnership),長期委託私人企業代為經營。政府「揀選勝利者」(pick the winners)的本質表露無遺。

意念來自孫中山的方案

《激進市場》提出的具體政策建議之一,意念乃(意外地)來自佐治的最著名追隨者──孫中山,在《三民主義》中提出平均地權的設想,建議由土地持有人自評地價,政府並按此徵收地稅。惟與此同時,政府亦有權按自評地價收地,此雙重關卡同時確保地主不會刻意抬高或貶低地價。本書作者將其方案稱為「共同產權自評稅」(Common Ownership Self-assessment Tax, COST),並將適用範圍擴闊至各類公共財產,開放與所有人以自評稅方式投標,以開放競爭的方式調動全民參與。

通過上述開放投標的制度設計,《激進市場》建議將大量公共財產變成共同財產,不再由政府自上而下物色承辦商,而是通過高度透明的遊戲規則,讓全民自下而上參與管理和善治。由於競投機制能杜絕個人壟斷財產,並且迫使租用者通過課稅分享收益,因此它們實屬「非公非私」的共同財產。同時由於此等財產無法再被壟斷和用作謀取暴利,因此亦將大大提升整體社會財富的公平分配。

有趣的是,方案背後的理念亦和共享經濟的理想相近,宣揚人們應把注意力放在使用、而非擁有。兩位作者強調在物質生產過剩的年代,這類方案再也不是天方夜譚。因為現時一些共享汽車公司,已採用相近的開放競投機制,動態地決定汽車的租金和使用權。分別只在於車租乃是私人企業的營運收益,而COST的課稅則全數成為公共財政的收入,讓全民能分享共同財產的收益。

共享多贏的「機制設計」

《激進市場》書中涉及眾多政策方案,皆源於「機制設計」(mechanism design)的理念,力圖通過遊戲規則的設定塑造人的行為,調和私人與公眾利益的矛盾,從而達至共享多贏的結果。此等不同方案會否只是學者「堅離地」的空想?或是「孫大炮」式不切實際的思考練習?

坦白講,對此我並無確切的答案。但正如去年諾獎得主杜若芙所揭示,我們大可以「大膽假設,小心求證」,將不同方案構成或大型或小型的「實驗原型」(prototypes),通過或長期或短期的持份者參與嘗試,不斷反思和改良方案的設計。時下逐漸普及的「設計思維」(design thinking)研究方法,強調以人為本的在地實踐經驗,亦是避免自上而下閉門造車的關鍵方法。

事實上,在資訊科技發展一日千里的今天,眾多看似繁複的市場機制設計,從技術層面來說難度皆並不高。如何實現的問題並不大,能否進行實驗才是問題。

鄒崇銘  影子長策會成員

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