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2020年5月28日

黃伯農

大流行下中國如何處理非洲債務

4月底,美國國務卿蓬佩奧批評中國對非洲的抗疫援助較美國少,且令非洲國家深陷債務危機。國際貨幣基金組織(IMF)估計,肺疫大流行將使2020年非洲整體經濟收縮1.6%。4月14日,IMF撥出5億美元去注銷全球25國家的債務,19個是非洲國家。有西方輿論批評中國沒有以「債務減免」(debt relief)方法協助非洲抗疫。北京應如何處理大流行下的非洲債務問題?

本文提出證據反駁近年散播的「中國債務陷阱外交」(China's debt-trap diplomacy)敍述,提出北京應繼續「以基建借貸換取資源」方針,幫助非洲國家增強基建和產能,去加強他們的出口貿易能力。

債務陷阱外交偽概念

愈來愈多證據指出「中國債務陷阱外交」是偽概念。例如,美國學者博黛蓉(Deborah Bräutigam)指出,「中國債務陷阱外交」是沒有客觀證據支持的「模因」(meme)。2017年,「中國債務陷阱外交」一詞先於北印度一所智庫誕生,後被哈佛大學兩名研究生的論文模仿成中國的「債務外交」(debt book diplomacy)。自此得到《衞報》和《紐約時報》等西方主流媒體的廣泛模仿、引用和應用。這未經科學驗證的偽概念便靜悄悄地走進了美國國務院、情報圈、國會和國防部等,成為了「歷史真相」(historical truth)。

「中國債務陷阱外交」敍述其實指控北京透過財務借貸去故意將一些國家陷入財政危機,從而得到「戰略性資產」(strategic assets)和「槓桿好處」(leverage advantage)。實質目的是將負債國家的「資產扣押」(asset seizure),讓中國控制具戰略價值海外資產如海港、農地和天然資源等。

「中國債務陷阱外交」敍述出現前,民主黨奧巴馬政府的國務卿希拉莉在2011年已警告非洲人民要防備一種「新殖民主義」(the new colonialism)。2014年,奧巴馬更向非洲領袖提出要確保中國公司聘請非洲工人而不是中國工人。但研究顯示中國公司在非洲的項目絕大部分聘用的是非洲本地勞工,而不是中國工人。

共和黨特朗普政府也熱中使用「中國債務陷阱外交」敍述。前國務卿蒂勒森(Rex Tillerson, 2017-18)將中國標籤為「掠奪性貸款人」(predatory lender)。前國家安全顧問博爾頓(John Bolton, 2018-19)指中國「用賄賂、不透明協議,和以戰略性債務使非洲國家成為北京的喜好和要求的俘虜」。縱使沒有科學基礎,「中國債務陷阱外交」敍述卻已成為美國民主共和兩黨共識的政治宣傳工具,去抹黑中共和與中國競爭。

博黛蓉認為,今天中非債務發展模式實源自開放改革初期的中日關係。為了挽救中國經濟,1978年鄧小平決定與日本達成一項具爭議性協議。他答應向日本出口石油和煤以換取100億美元外滙和日本公司在華發展港口、發電廠和基建設施。當時北京不是世界銀行和IMF會員,她無法向國際資本市場借貸,中日協議便具實際意義。對東京來說,協議不單可穩定能源供應,也可為日本企業擴展在華業務,具實際經貿發展價值。

安哥拉「鬼城」發展模式

當年的中日「以能源換取借貸」模式便奠定了今日中非「以基建借貸換取資源」的發展模式。核心精神是:真正長遠可持續發展是要透過增加出口貿易量,並非單靠接受援助。基建借貸是要去幫助借款國終有一天能脫離借貸關係和擁有自製產能,從而自立發展國家經濟,於全球供應鏈內能不斷自我增值和向上提升位置。非洲國家安哥拉(Angola)和吉布提(Djibouti)的經驗具參考價值。

2010年,安哥拉接受了中國工商銀行(ICBC)共值25億美元的以石油換取基建貸款計劃,於距離首都羅安達(Luanda)30公里的土地去建設「卡利姆巴新城」(Nova Cidade de Kilamba)。共750座5至13層樓宇、100座商業場所、17所學校、24所日間託兒中心和240間商店於預定日期前竣工。2012年,西方傳媒隨即被邀到這新建城市採訪。但當時建築群內未有人入住,記者便宣布它是「鬼城」(ghost city)。

學者共識到新城需時讓人遷入的原因有兩個:一、安哥拉政府需時建設食水和渠務系統。二、初期管理公司將房價定得太高。惟當長期及低廉按揭計劃推出時,有很多無法負擔首都房價的人便紛紛遷進新城。然而,當「鬼城」新聞廣傳之時,卡利姆巴新城的發展成果已證明「中國債務陷阱外交」跟「鬼城」新聞一樣地虛假。

吉布提以中國對沖杜拜

美國一直擔憂中國在非洲東北小國吉布提的港口投資,懼怕吉布提會將連接紅海和亞丁灣的多哈雷(Doraleh)貨櫃碼頭控制權給予中國。吉布提位處通往蘇彝士運河戰略要道,也是通往非洲第二大人口的內陸國家埃塞俄比亞的沿海國之一。2006年,吉布提政府給予阿聯酋杜拜政府國營企業——「杜拜港口世界」(Dubai Ports World;DP World),一份長30年的合約去發展吉布提成為一個國際船務、出入口和免稅品經銷中心,但DP World不願將投資覆蓋多哈雷以外地區。

2013年,隨着中國借貸進入吉布提,招商局控股港口有限公司(China Merchants Port Holdings Company Limited)加入建設「多哈雷多用途港口」(Doraleh Multipurpose Port)的工程,計劃將吉布提建立成一個新型「港口-工業園-城市」(Port-Industrial-Park-City)典範,但DP World控告招商局教唆吉布提政府與她毀約。由於DP World在吉布提的競鄰索馬尼蘭(Somaliland)也投資了港口,吉布提便不再想跟DP World合作。DP World便控告吉布提政府違約。

吉布提個案指出,於區域基建競爭激烈的背景下,中國借貸卻適時提供資金供吉布提提升競爭力,擺脫杜拜限制她發展的控制。這又證明了「中國債務陷阱外交」偽概念站不住腳。

大流行下中國應否注銷非洲國家債務?我認為不應該。現時中國借貸非洲的模式源自鄧小平時期中日借貸發展模式。中日兩國早已明白到一個國家的長遠發展不能單靠援助,而是要透過借貸發展自身工業產能去增強出口貿易量,才能獨自持續發展。中日兩國發展經驗的成功已經是證據。我認為北京應繼續以同一模式向非洲輸出醫療工業基建設施,長遠讓非洲各國達到抗疫產能獨立地位,早為下一場疫病作好準備,這才合乎非洲人民的長遠利益。

黃伯農  英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

 

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