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2020年5月6日

鄧樹雄

屢受挑戰的理財新哲學

前政務司司長林鄭月娥於2017年競選行政長官,對手是前財政司司長曾俊華,為搶佔先手,她竟於其政綱中提出「理財新哲學」,以抗衡富財經事務經驗的曾俊華,雖云新哲學,內容卻甚簡單:「我們需要在確保公共財政穩健的前提下,採取具有前瞻性與策略性的理財方針,有智慧地把『取諸社會』的財政盈餘『用諸社會』,而政府開支的方向則包括:「1.把握機遇、投資未來;2.及時投放資源,防患於未然;3.有效運用財務措施,促進經濟和社會發展;4.落實稅務新方向,提升競爭力。」(見林鄭競選政綱2.19-2.20段)

雖然曾俊華即時評之為與現行政策無異,並無新意,但「理財新哲學」一詞學術味濃,吸引各界關注,而行政長官小圈子選舉只看政治後台,從未深入討論政綱,林鄭篤定當選後,連一篇專題討論的文章也沒有的「理財新哲學」,就成為特區政府公共財政的指導理論,社會各界對此新哲學仍如在夢中,而一眾處理公共財政的官員更如履薄冰。

教人驚訝的在2017年10月林鄭發表其首份《施政報告》,詳述其治港宏觀理念,竟然沒有提及她曾引以為傲的「理財新哲學」,只在「公共財政」項下強調她「會在確保財政穩健的前提下,採取具有前瞻性與策略性的理財方針,為香港投資,為市民解困」。(見2017年《施政報告》第30段),這正是其競選政綱中有關「理財新哲學」的基本要素,林鄭理應在其首份《施政報告》公開標示此新哲學、及詳細闡釋其內容,難道這只是競選的政治把戲,用完即棄嗎?抑或她自知理論水平不足,難以深入論述呢?其後的2018年度及2019年度的《施政報告》,竟連「公共財政」的小項都沒有,足見她並不重視公共財政,更遑論提及「理財新哲學」,「理財新哲學」曇花一現,就好像前財政司司長梁錦松於2001年秋提出的「超級曼克頓」經濟發展策略一樣,不出半年便不復再提了。

不談財政穩健的理財新哲學

梁錦松於2003年夏辭職,所以「超級曼克頓」亦隨風而逝,可是「理財新哲學」不是一般發展策略,而是由行政長官提出的公共財政的指導理論,並由財政司司長通過預算案落實執行。如果「理財新哲學」是由財政司司長提出的,那麼他可以在預算案詳細解釋或修訂其理念,就容易得多了,可是現在財政司司長陳茂波先要透徹理解由行政長官提出的新哲學理念,在制定預算案時才不會違背此新哲學,端的是件艱巨的工作,所以陳茂波在提出新一屆政府的首份預算案(即2018/19年度)時,便不理會《2017年施政報告》,全不提及「理財新哲學」一詞,在預算案的「公共財政」一章內,首先引述行政長官提出新一屆政府的「理財新哲學」,並表示認同,隨即提出以下七大策略來編制2018/19預算案:「1.積極有為;2.投資未來;3.提升服務;4.未雨綢繆;5.改善稅制;6.關愛共享;7.財政穩健。」前六項都是關於開支方向,但第七項卻是公共理財目的,陳茂波解釋財政穩健為「審慎理財,維持穩健的財政儲備」。他強調了財政儲備的重要性。

歷任財政司司長都通過一系列的財政預算準則(其中以財政儲備準則最重要)去編制預算案,來達到財政穩健的目的,但「理財新哲學」對此卻不置一詞,只有「在確保公共財政穩健的前提下」簡單一句。如何界定穩健的公共財政?用那些財政政策/措施去達致此目的?都一概不談,號稱自己對公共財政有多年實踐經驗的林鄭,為何其「理財新哲學」對此可以全無論述,是否表示她完全認同傳統的觀點呢?那麼又何須提出「理財新哲學」呢?

站在風口上的陳茂波

理解「理財新哲學」與否都要執行,是陳茂波編制2018/19預算案面對艱巨的工作,但陳茂波城府頗深,竟能乖巧的在2018/19預算案談及他在預算案諮詢期間市民常問及的三個課題:1.年度盈餘的使用;2.適度的財政儲備;及3.公共開支佔本地生產總值的關係(即公營部門大小問題)。社會各界常質疑為何有超額的年度盈餘、卻不能像澳門政府年年全民派錢?為何財政儲備要愈多愈好,難明何謂「充足」的財政儲備?為何要堅持公營部門不能超逾20%的準則,限制公共開支的增長,任由公共服務不足和質素下降?

雖然陳茂波重申了政府一貫的立場,虛應一番,原來這三個課題正涉及公共財政的穩健問題,政府一向不願深入討論,這次陳茂波能公開市民的關切和不滿,可說是從另一角度批判「理財新哲學」的不足,也確需要點政治勇氣。

2018/19預算案是一份466億元的盈餘預算案,雖云政府開支增長高達17.6%,公營部門亦由2017/18修訂預算案的19.3%升至2018/19預算案的21.2%,但陳茂波不敢編制赤字預算案。此外,面對各界群情洶湧,要求預算案全民派錢,也不敢應允。林鄭於2018年3月4日回答記者詢問市民要求預算案全民派錢一事,指提出她並不贊成,因這沒有針對性,不符合其「理財新哲學」及政府原則。此事足見陳茂波備受「理財新哲學」的掣肘,財權備受規範,難怪他於2019/20年度也制定一份168億元及全民不派錢的盈餘預算案,更復於該預算案「公共財政」一章中重申乃「秉持本屆政府的理財新哲學」而編制。

市民不認同財爺不秉持

陳茂波秉持「理財新哲學」提出的兩份預算案卻不受市民歡迎,據民意調查顯示,市民對2018/19預算案的滿意度為48.2分,低於上屆政府2017/18預算案的55.7分,而2019/20預算案更跌至43.1分。簡言之,從市民眼中這兩份預算案俱不及格(按:以50分為及格)。觀乎公共服務的質與量俱未見改善,且每況愈下,難以應付人口老化,而珍貴資源卻花在效益不高的大白象跨境基建工程,足見「理財新哲學」徹底失敗,市民豈會容易受騙。

陳茂波終於在2020/21預算案採取包括全民派錢的大規模的逆周期赤字預算措施,該預算案的民意滿意度即急升至54.1分,更重要的,陳茂波沒有在2020/21預算案中提及「秉持理財新哲學」一詞。大規模逆周期赤字預算減少了財政儲備,這會否破壞了公共財政的穩健、不符「理財新哲學」之理念呢?面對記者的追問,林鄭強調她贊成及支持2020/21預算案的全民派錢反周期財政政策,認為與其理財哲學和管治態度沒有矛盾(見2020年3月4日《明報》),但林鄭絕口不提及「理財新哲學」一詞,這一富學術性的新詞會否隨風而逝,抑死而不僵,有待日後觀察。

財政穩健的論述與修訂

陳茂波總算成功掙脫「理財新哲學」的束縛,但到2020/21年度期末財政儲備會跌至相等於16個月的政府開支,穩健的公共財政不再是前提,而是必須有所論述,陳茂波責無旁貸。歷任財政司司長都會在財經環境不穩,財政儲備急降的情況下,修訂財政儲備準則,以確保財政穩健。

回歸後首任財政司司長曾蔭權於1998/99預算案修訂財政儲備準則,以應對1997年的亞洲金融危機及1998年香港經濟的負增長,他極重視維持財政穩健,認為必須維持較高水平的財政儲備,於是他把港英時代的只須維持充足儲備的準則,修訂為財政儲備必須足以支持一年的政府日常開支及應急開支,及作為穩定港元聯繫滙率的功能,因而計算出財政儲備須介乎相等於18個月(下限)及28個月(上限)的政府開支,曾蔭權更編制1998/99盈餘預算案,連中期預測年度都是盈餘預算案,可見曾蔭權過分強調高水平的財政儲備,但緊縮的預算案反而造成其後數年的通縮和財赤。

當2001年中梁錦松接任財政司司長時,香港的財經情況更差,他不認同這種過分保守緊縮的政策,遂於2002/03預算案修訂了曾蔭權準則,改為「政府的目標,是將儲備的水平,維持在相等於12個月的政府開支總額」。並編制赤字預算案。曾蔭權與梁錦松均在預算案詳細解釋其修訂原因,其後經濟逐步復甦,而第三任財政司司長唐英年,卻在經濟好景、預算盈餘及財政儲備大增時,於2007/08預算案再修訂財政儲備準則,改回港英時代的準則:「長遠而言,政府的目標是要維持充足的儲備。」但唐英年在預算案既不提及也無解釋,偷偷地修訂一個極重要的財政預算準則,實令香港審慎理財的美譽蒙羞,更令原本有據可依的財政儲備適當水平,變為全由官方任意掌控解釋,官民爭論由此而起,唐英年實欠港人一個解釋。

真知灼見抑官場禁忌

前任財政司司長曾俊華在其十年任期內從未修訂任何財政預算準則,現任財政司司長陳茂波也未修訂過財政儲備準則,他是專業會計師,對香港公共財政認識頗深,他是上一屆的立法會議員,於2010/11預算案辯論發言反對政府過度積累財政儲備,並於2011年1月19日於立法會提出不具法定權力的「公共財政政策的檢討」議案,內容甚為廣泛,包括要求政府「明確訂定適當的財政儲備水平」,這一項其後由當時仍為泛民地區直選議員的湯家驊修訂為「明確訂立財政儲備水平一般只需維持不超過15個月的政府開支便已相當足夠」,湯家驊認為當前政策過分保守,他提出的修訂也應十分充裕,陳茂波贊成此修訂,立法會亦通過修訂案。

可見陳茂波早已不滿官方迴避界定何謂「充足的財政儲備」,也自有看法,如今貴為財政司司長,掌管港府一切財經政策,當不會忘記自己的2011年提案,特別是因新冠疫情導致世界經濟不景,香港經濟受創甚深,難再如往昔迅速復甦,故財赤會持續擴大,財政儲備繼續下跌,陳茂波必須及早深入檢討財政儲備準則,這也不單限於相等於多少個月的政府開支,更應檢討應否視外滙基金累計盈餘為財政儲備的一部分(按:去年底該累計盈餘高達7590億元)。

陳茂波於2012/13預算案辯論仍以立法會議員身份發言更十分精采,他提及新加坡政府於2008年修憲,將新加坡金管局及新加坡投資有限公司每年扣除通脹後的一半回報納入政府的經常性收入,並認為值得香港參考。若香港採取此一策略,即可緩解結構性的財赤問題,外滙基金條例已賦予財政司司長權力去處理累計盈餘問題,8年前的真知灼見會否成為今天的官場禁忌呢?

陳茂波曾是稱職的立法會議員,曾指出政府對財政儲備的一些觀點是不正確的,現在正是陳司長撥亂反正的時候,他實毋須畏首畏尾,自囿於所謂「理財新哲學」的桎梏中,而要眼光遠大,言行一致,為港籌謀,若能修訂出適時的財政預算準則,提出合宜的公共財政理論,採取進取的政府開支政策,必會贏得各界的掌聲和敬意,歷史留名。

鄧樹雄 香港浸會大學經濟系前系主任

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