2020年3月9日

龍子維

沒有糧食儲備的農地產土儲

《財政預算案》宣布會在今年第二季正式引入土地儲備的概念。所謂的「土地儲備」，其實不外乎為「明日大嶼」及「土地共享先導計劃」鋪墊論述，為政府在不敢大幅度改變公私營房屋比例的前提下，大開瘋狂造地的綠燈。

本文不會再討論有關土地需求的估算——在本欄多篇回應《香港2030+》的文章系列，已經清楚闡述有關「分配派」和「供應派」看待土地供應及需求上的根本價值差異何在。假如「土地需求估算」吹牛出來的多餘土地是有益於香港人也就罷了，須知道可以進駐明日大嶼的，是進出甲級寫字樓的一眾海歸及豪宅炒家，而不是急需本地生產支持的香港平民。

香港發展農業的價值

反而我想引入一個沒什麼人討論的視角：假如真的要認真看待「土地儲備」為一城市發展的重要戰略，我們必須引入「糧食儲備」這個概念。

似乎現時社會都有共識，必須要發展所謂「閒置農地」，或者直接叫做「棕地」。「土地共享先導計劃」會「優先發展」當中150公頃土地。問題是，「棕地優先」作為一個口號，包含的內涵是什麼？是否說明現時荒置的3700公頃農地都可以「綠地變棕」，變成官方眼中的「土地儲備」？

在回答「是」與「不是」之前，首先我們就要搞清楚幾項事實：政府引入土地儲備的目的是什麼？發展農業在香港是不是還有價值？

無可爭議地，香港的農業確是在不斷萎縮，由漁護署年報我們可以清楚看到，近二十年香港的農地確實不斷減少：不論是種植蔬菜還是花卉為主的園藝作物用地、用來種米等主糧的雜糧作物用地、以至果樹用地，對比於1999年，2017年相關用地的面積都分別大幅減少105%、167%及148%。

有兩點或者違反一般人的認知：第一，香港的荒置農地其實過去廿年並無增多，相反是逐年減少，由1999年的4310公頃，大減624公頃至2017年的3686公頃。第二是魚塘用地，漁護署自2012年已經沒有相關統計數字，可能是大部分用地已遭填平，那可是足足1000公頃的土地！

由兩者的數字變化得出一個事實：早在政府推出什麼土地儲備或共享計劃之前，香港農地老早便「被規劃」，逐年逐年地大幅蠶食供發展所需。須知道全港用作公營房屋的土地，也不過是區區1700公頃，廿年間消失的農地，假如好好規劃善用，分分鐘可容納多一倍的公屋人口！

我們應該質問自己的問題是：究竟我們希望香港將來變成一個什麼樣的城市？發展棕地如果成為口號而不加思索，是否只會淪為全面蠶食餘下農地的代名詞，強行製造制度誘因令更多的農地「棕地化」？

香港如要繼續國際級都會的地位，必須要有農業長遠規劃的戰略視角。擺在當前必須規劃的「香港2030+」，是香港能否應對全球暖化危機下帶來的威脅，包括全港糧食供應減少所帶來的糧食價格不穩定。如果完全沒有任何的戰略規劃，當石油危機或氣候變化引起的全球性糧食危機出現時，糧食必然會是優先限制出口的項目，到時香港人想購買糧食，就如現在政府想購買口罩一樣，有錢也未必買到了。

香港糧食完全自給應幾近不可能——可能沒有一個現代化的國際大都會做得到，但我們至少也要了解本地糧食生產的趨勢和變化，才有可能訂立一個具戰略意義的糧食儲備目標。

我整理了歷年漁護署年報有關「鮮活食品本地生產」的部分，有幾項有趣的發現：蔬菜、生豬、淡水魚及海水魚的本地生產比率大幅下降，蔬菜由1999年的11.7%跌至2017年的1.7%；生豬是22.2%跌至7.9%；淡水魚是10.2%跌至4.4%；海水魚是57.5%跌至32.5%。活禽的本地生產總量雖下跌，但由於進口近乎零，2017年的本地生產比率已接近100%。

「糧食自給率」的意義

由於篇幅所限，無法進行更細緻（例如是進口、轉口和食用量）的比較，但至少我們可以更詳細地理解所謂「糧食自給率」的目標可以有什麼內涵和意義。

以本地蔬菜生產為例，假如我們決定增加本地蔬菜的糧食生產，由現時（2017年）14900公噸的水平，恢復至1999年48000公噸的水平的話，以2017年食用量計算，本地生產所佔比率將可上升至5.4%。以最保守的角度估算，假設廿年間的種植及生產水平相若，要達致上述的蔬菜本地生產比率，約需增加451公頃的土地才可以做到。

舉以上例子並非要倡議以上數字作為糧食自給率目標，而是希望給讀者一個約略的概念，理解戰略規劃農業儲備應包括什麼計算及考慮。要細緻計算還需大量的額外資料，例如新農業科技將如何影響每公頃農地的產出？當每公頃農地產出增加，要提升本地生產比率就可使用較少的農地。這裏就牽涉到現代農業想像與實際科技發展的配合，但現時香港政府眼中似乎只有水耕才算是高科技農業，大抵應該沒有多少官員聽過什麼是CRISPR，更不會知道在美國已經有大量討論，如何應用CRISPR以廢除農藥的使用來提高有機耕作的產量。正如鄒崇銘在本欄曾經評論過的，「農地產」才是政府土地政策的終極目標，所有科技創新最終都會「進化」為房地產項目！

龍子維　影子長策會成員、土地教育基金總幹事

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