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2020年1月30日

黃伯農

英國脫歐後須達戰略獨立

1月中旬,英國國防大臣華萊士(Ben Wallace)認為英國必須增加軍備投入,以減少對美國的軍事依賴。由於美國撤兵敍利亞和擊殺伊朗高級將領蘇萊馬尼均未先與英國等盟友商量,華萊士認為英國須計劃獨自應對未來衝突的可能。

其實英國欲擺脫美國達到「戰略獨立」(strategic independence)的另一伏線是脫歐。本文梳理英歐學者智庫對脫歐後英國與歐盟和美國於安全及防務關係的分析,研判脫歐後英國欲達到戰略獨立地位實為勢所必然之事。

歐盟擬達戰略自主

2016年6月英國脫歐公投後兩天,歐盟出版了《歐洲全球戰略》(European Global Strategy)文件,提出達到「戰略自主」(strategic autonomy)的遠景。歐洲早已意識到自己正面對着來自美國、俄羅斯、伊斯蘭世界、中國和新興國家的競爭和地緣政治壓力。有學者智庫提出以下看法。

一、世界已趨向多極化,歐盟有必要調整自身安全及防務至戰略自主地位,才可成為未來重要一極。歐盟的戰略自主包含3方面:

1. 政治自主:會員國可自主地為自己的安全和防務政策作決定。

2. 運作自主:會員國可於歐盟框架內快速有效地派遣軍事和平民作防務部署。

3. 軍工自主:不再依賴美國所提供的軍備和技術,歐盟可自主地使用自己研發的軍工科技。

二、英國一直阻撓歐盟進行安全防務整合,所以英國脫歐實有利歐盟推動更深整合。雖然有東歐國家反對成立一支「歐洲軍隊」,但英國脫歐已刺激了德法兩國民意傾向加強跨國安全防務合作、協調和整合。創建一支歐洲軍隊並非不可行,歐盟也需要一支軍隊去管理危機。

於是在2017年夏天,「歐盟軍事總部」(EU Military Headquarters)正式成立,掌管區內非執行性(non-executive)軍事任務。2017年12月,歐盟成立「永久結構合作計劃」(Permanent Structured Cooperation),容許成員國自行組織和建議高端防務計劃。

同年,歐盟注資6億歐羅成立「歐洲防務基金」(European Defence Fund),並計劃於2020年增加到15億歐羅。最後,歐盟成立了「協調防務年度檢討機制」(Coordinated Annual Review on Defence),一方面監察成員國的國防開支;另一方面尋求資源共享和合作可能。

三、歐盟戰略自主是要強化歐洲軍隊的「全球能動性」(global agency);更快速有效管理區內外的衝突危機。由於歐洲近幾年所面對的不安全比過去20年大增,於未來多極世界中,歐盟須捍衞自身系統、堅持多邊主義和改革全球管治制度,才能有效管理危機和化解衝突。

四、歐盟長遠須考慮走現實主義安全政策路線,才可反制美國關稅和貿易戰、疏解美中俄競爭壓力、及於美國壓力下仍可堅持伊朗核協議和不禁用華為。

歐盟視中國為「系統性對手」(systemic rival),這是因為「中國製造2025」仿效「德國工業4.0」模式。也因為意大利加入了「一帶一路」,希臘和葡萄牙把港口賣給中國。歐洲國家便有需要採取「反市場」(anti-market)工業政策,讓政府管控及保護具戰略性工業和企業,嚴格審批境外投資歐洲項目,歐盟才能達到戰略自主。

探討建新防務關係

脫歐後的英國將被歐盟定性為「第三者國家」(third country),不能擁有參與歐洲安全防務的權利。美國現時的政治不確定性也為英國帶來挑戰。短期內英美關係不會改善,美國將更走向孤立主義和更聚焦跟中國有關的地緣政治問題。中長期來說,脫歐後的英國將要面對因跟歐美關係冷卻而衍生的挑戰。有學者智庫便提出以下看法:

一、傳統上英國抗拒跟歐盟深化安全防務合作,認為北約(NATO)已足夠保障歐洲安全。脫歐把英國變成歐洲安全的旁觀者,英歐無可避免要「安全分手」(security decoupling)。例如,2019年6月,德國、法國和西班牙簽署「未來空中戰鬥系統」(Future Combat Air System)以發展新一代隱形戰機,實與具相同目標的英國Tempest計劃競爭。其實英歐於安全防務領域上一直同床異夢:英國想保持自己的軍事優勢,歐盟則想建立一支歐洲軍隊。

二、英國無疑是美國在北約於情報和網絡安全上的主要盟友,但「英美特殊關係」則受制於英軍的較少規模和有限軍備、人事和現金資源。英國可以為美國於全球地緣政治布局做的事情有限。自2016年英國脫歐和特朗普上台以來,美國已減少透過英國去跟歐洲國家溝通安全事務,改為直接與法國、瑞典和荷蘭等對話。

英國的傳統「美歐橋樑」戰略角色已失。英國也自然想擺脫對美國於核武技術和戰略的依賴,尋求戰略獨立。

三、有歐盟安全人員視英國為歐洲達到戰略自主的主要阻礙,他們於是歡迎英國脫歐。然而,為了緩減脫歐後英國和歐盟於全球地緣政治影響力銳減的風險,雙方仍將視對方為安全合作夥伴,有安全需要探討如何建立一種新型安全防務夥伴關係。

總結

根據以上分析,我研判脫歐後英美歐三邊安全防務關係將朝着以下方向發展:

一、美國將進一步走向單邊孤立主義。為了擺脫受制於美國和保障自身安全利益,英國並不想減低自己於歐洲安全防務的參與。北約將仍為英國欲與美歐討論安全防務合作的主要平台。

二、歐盟為了阻嚇其他成員國仿效英國脫歐而避免給予英國一個具優惠協議,未來歐盟安全防務政策便不可能給予英國扮演重要角色。

三、英國脫歐激發歐盟主要成員國以德國和法國為軸心去深化安全防務整合。英國脫歐不單未有分裂歐盟,反而催化了歐盟成立一支歐洲軍隊,長遠將削弱英、美和北約的地位。

四、面對這形勢,英國尋求戰略獨立去與美歐競爭將無可避免。

黃伯農_英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

 

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