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2020年1月11日

黃伯農

英國脫歐談判失利原因

英國和歐盟將於今年底前決定下階段英國脫歐去向。本文理清英歐談判策略差異,研判英國脫歐策略失利的原因。

英國非合作策略

有英國外交官和公務員認為英國的政府部門一直未準備好脫歐,稱前首相文翠珊的「全球英國」策略為「內容空洞的口號」(slogan without any content)和「一則笑話」(a joke)。於是,受極右保守主義中以純粹權力試圖改變客觀物質限制的戰略思想影響,有英國保守主義謀劃者倡議英國必須以「無協議脫歐」(no deal Brexit)去要挾歐盟給予英國優惠協議;即以「非合作策略」(non-cooperative strategy)威脅歐盟,有以下綱領:

一、首相必須表明於限期前英國一定脫歐,這立場不需要歐盟共識。

二、首相必須保證於英國居住的歐洲公民的權利、會向歐盟支付分手費和重申英國不會復設北愛硬邊界。這3個保證也不需要歐盟共識。

三、首相必須列出兩岸「未來關係聲明」(Future Relationships Statement)中同意合作的條款,但條款內容亦不需要歐盟共識。

有保守主義謀劃者認為須利用英國對歐盟值1000億英鎊的龐大貿易逆差(佔英國GDP的5%)。脫歐後,英國便可調低國內沒有生產貨品的入口關稅。由於英國一直由歐盟進口高關稅產品如汽車和農產品,歐盟會因為英國脫歐而損失更多。英國脫歐後將只支付歐盟每年約50億英鎊的關稅,歐盟則要支付英國每年約130億英鎊關稅。再者,英國將省回每年110億英鎊支付歐盟的經常款項,也將保留現時每年300億英鎊的對歐盟服務業貿易順差。

謀劃者相信以上計算可引導歐盟與英國簽訂一新自由貿易協定。若歐盟決定懲罰英國脫歐,將更損害歐洲自身經濟。

歐盟強硬議價策略

回應英國的非合作談判策略,有英歐美學者和智庫共識到歐盟能有效駕馭英國脫歐談判的結構現實主義竅門為「強硬議價策略」(hard bargaining strategy)。

原則上,強硬議價策略是要阻嚇歐盟其他27會員國仿效英國脫歐,避免給予英國一個具優惠的脫歐條約。戰略意圖是要英國付上沉重代價脫歐,並採取毫不妥協的強硬討價還價策略,不斷提高英國無協議脫歐的風險和破壞性,不排除使英國國家分裂。

結構上歐盟比英國的議價能力高。這是因為歐盟總體經濟量比英國大5倍,無協議脫歐對英國的損害將大過歐盟。基於歐盟與英國間的不平等權力關係,歐盟便採取以下談判戰術:

一、提高透明度:即時公開出版所有談判指引、議程和相關文件予公眾。這不單塑造公眾對英脫歐的理解,亦予人歐盟已為英脫歐作好準備和願意承擔後果的印象,也不斷向倫敦施壓而暴露了英方未為談判和脫歐作好準備等問題。

二、掌控談判結構:歐盟堅持依法進行脫歐談判,堅持未得到歐盟通知前英國不可以自行舉行正式和非正式的談判,堅持英國只能與以歐盟首席談判官班尼耶為首的團隊進行談判。

三、掌控談判秩序:嚴厲防止英國自行與27個成員國舉行談判而去分化歐盟。所有脫歐問題、過渡期安排和未來關係必須分階段談判,並須先得到英國政府和歐盟理事會(European Commission)同意才可被歐盟議會(European Council)審批。這不單置英方於被動,更統一了歐盟各國立場。

議價力量三因素

一個國家的議價力量(bargaining power)取決以下3個因素:

一、她掌控的物質資源多少,包括經濟、國防、人口和領土資源。

二、另類方案和選項是否存在和能否容易被動用。

三、政府所面對的內部限制,和她能成功得到內外各種勢力支持去接納協議的機會率。

英國於過去脫歐談判的失利,暴露了英國議會民主政治體制的意識形態弱點。1970年代以來,英國政治被保守主義意識形態主導。受到政治現實主義影響,保守主義者視國際系統為一個危險和無序的環境,導致他們不信任國際合作的前景,視權力為國際政治的基礎元素,視武力和威脅為影響其他國家政策的最佳媒介。這意識形態雖已被英國脫歐談判反映出來,卻未能帶來正面談判效果。

這意識形態也與英國民主政治制度相輔相成。歐陸國家多奉行比例代表制選舉制度,鼓勵跨黨派合作、信任、妥協和籌組聯合政府。相反,英國沿用「西敏寺模式」(Westminster Model)議會民主制度,即「單議席選區多元選舉制度」(single-member district plurality electoral system)。這制度只容許少數政黨於各個單一選區內競爭單一議席,讓贏取大部分議席的政黨入主政府成為執政黨,掌握行政和立法權力。由於勝出政黨鮮有需要籌組聯合政府,西敏寺模式於是孕育了一種側重「對抗」(confrontation)、「零和博弈」(zero-sum game)和「勝者全取」(winners-take-all)的制度政治文化。

保守黨於政治文化的影響下,未有客觀研判英國的談判位置和議價能力。非合作談判策略也有源自以下3組脫離客觀現實的信念:

一、有人相信英國為國際上有聲望的國家,並認為這聲望可以超越自身物質條件的限制。這信念則與疑歐論述產生「自證預言」(self-fulfilling prophecy)效果:因為假設了自己的軍事、文化和經濟實力有加強談判脫歐的議價能力,便試圖以超越自身物質條件限制的眼高手低方法去要挾歐盟。

二、有人相信英國可與世界其他國家和地區達成另類貿易協議。他們相信這些另類方案可代替與歐盟的貿易額。但現實是這些尚未達成的另類貿易協議正給予其他國家和地區機會去削弱英國的議價能力,也不能完全代替現時英國於歐盟內作為成員國享有的地位和權益。

三、英國談判時形容國民為單一主體,與歐盟對立。但自從2016年脫歐公投以來,英國內部有不同意見,反映內部分化嚴重。蘇格蘭和北愛的分離主義蠢蠢欲動,證明英國並非單一體。

有分析指首相約翰遜為保相位,他會設法將無法以無協議脫歐的責任推卸給政治對手和歐盟,並續以脫歐論述團結國人。惟這做法不單消極,更有坐視國家跌落分裂衰敗深淵而不理之嫌。我認為,脫歐談判失利已被歸因到議會民主政制之上,保守黨大多數政府應考慮推動憲政改革進行適度中央集權,加強跨黨派跨民族團結,才可長遠增強對歐盟的議價能力。

黃伯農_英國巴斯大學政治、語言及國際研究系副教授

 

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