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2019年12月21日

香港社區組織協會

強化扶貧政策 扶助弱勢社群——評《2018年香港貧窮情況報告》

政府日前公布《2018年香港貧窮情況報告》,指2018年本港貧窮人口多達140.6萬(政策介入前),貧窮率高達20.4%,貧窮人口創2009年以來新高,貧窮率創2010年以來新高;縱使政策介入後,2018年貧窮人口仍超過102.4萬人,貧窮率仍高達14.9%,反映本港貧窮情況惡化且令人憂慮。

每次報告公布後,當局總會以各項數據限制(包括:貧窮線只計算入息不計資產、經濟增長推高貧窮線水平、恒常全民措施非針對貧窮戶、人口老化等等因素)為由,解釋有人貧窮是無可避免的現象,窮人多了,似乎更不是什麼大問題,只要政府政策介入後貧窮人口下跌,貧窮現象已不是什麼問題了。然而,事實又是否如此?

經濟增長強勁 政策介入前後貧窮人口仍上升

雖然過去數年本港經濟增長強勁,人均生產總值屢創新高,2018年實質經濟增長更高達3%,惟貧窮人口不減反加。當然,政府會解釋本港貧窮是以「相對貧窮」為定義,經濟好了自然水漲船高,令更多人看似貧窮;但確實也說明了透過市場活動的「財富分配」無助減少貧窮人口,貧窮率逾兩成,反映政府政策介入作「二次財富分配」顯得更加重要。

然而,就算是政策介入後,貧窮人口仍突破102.4萬人,人數創2012年後的新高,貧窮率亦達14.9%,說明持續經濟增長及政府政策難令低下階層分享經濟成果。貧窮問題持續嚴峻,揭示政府未能有效透過政策進行財富再分配,未有精準及具力度的減貧措施【表1】。

2018年貧窮人口數目創近年新高,反映政府未有積極和有計劃地減少本港貧窮人口;當局以相對貧窮及貧窮線定義(即每月住戶收入為中位數一半以下)為由,託詞貧窮人口數目必定存在,忽略欠缺扶貧綱領及滅貧指標導向扶貧政策的缺失。

現時在逾140萬貧窮人口中,當中包括不同年齡組群的人口【表2】,亦可根據從事經濟活動和非從事經濟活動的住戶劃分,前者主要為非綜援在職貧窮家庭,後者則為退休貧窮長者及未能從事經濟活動的住戶。政府把貧窮人口增加歸咎於人口老化及住戶小型化,導致貧窮長者及貧窮人口急增。

然而,人老了,是否又必然貧窮了?雖然沒有工作收入,若有完善的退休保障制度,確保長者晚年收入不低於貧窮線水平,人口老齡化是否又一定令貧窮人口增加?事實上,人口老化及住戶小型化並不必然製造貧窮人口,這只是反映當局政策未能適時回應社會需要及人口變化。

長者︰逾25萬長者扶貧後仍未脫貧

先說貧窮長者。政策介入前的2018年貧窮長者人口為51.7萬人,長者貧窮率為44.4%,政策介入後,貧窮長者人口減少至36萬,長者貧窮率仍高達30.9%。換言之,在政策介入後,每10名長者仍有3名身處貧窮狀況,反映長者貧窮情況嚴重。

一如往年,當局在貧窮報告中積極強調綜援及長者生活津貼的成效(分別減低長者貧窮率8.2%及5.0%),更透過數據分析,推算「收入貧窮、但有一定價值的物業」的長者人口多逾10.6萬人,說明貧窮長者人口被高估。

值得思考的是,縱使扣除以上長者人口,但仍有逾25萬長者身處貧窮困境,當中更包括3萬多個申領綜援後仍未脫貧的長者。究竟為何受助後仍未能脫貧?有何政策協助他們脫貧?目前當局主要透過綜援、長者生活津貼及高額長者生活津貼扶助貧窮長者人口,究竟以上制度的申請資格、津助金額、調整機制,仍有何改善空間?

對於沒有就業能力或退休長者而言,當局主要透過綜援制度提供協助,然而,除了一人住戶外,其他綜援受助人獲資助水平均低於貧窮線,接受綜援資助後亦難以脫貧,甚至仍處於匱乏困境。過去20多年來,綜援制度均未有作出全面檢討,當局應全面檢視綜援制度,以基本生活預算模式重訂綜援金額,強化綜援作為社會安全網對弱勢社群的支援。與此同時,當局亦應定期進行匱乏研究,檢視本港人口匱乏狀況,強化福利政策對貧窮長者的經濟支援。

在職勞工︰逾45萬在職勞工扶助後仍貧窮 職津尚待改善

在職貧窮家庭方面,若針對非綜援在職貧窮住戶,2018年政策介入前貧窮人口為18.6萬戶及62.2萬人,貧窮率為10.6%,縱使政策介入後,貧窮人口仍高達45.5萬,貧窮率為7.7%,當中包括多達9.7萬的貧窮兒童。非綜援在職貧窮家庭人口增加,反映低收入勞工的工資升幅趕不上整體人均收入增長,最低工資水平過低,未能保證低收入在職家庭脫貧。

現時政府主要透過在職家庭津貼計劃(職津)、學生資助計劃、交通津貼計劃等等,向低收入的非綜援在職貧窮家庭提供現金援助;然而,以上各項計劃的脫貧效應並不顯著,縱使計及優化後的職津,申請計劃和受惠人數亦不多,當局應全面檢討以上各項政策的申請資格及津助金額。

政府在報告中指出,2018年,職津令11400個非綜援在職住戶及其42400名家庭成員得以脫貧,當中包括17500名兒童,相應的貧窮率減幅為0.7個百分點,似乎應記一功。事實上,職津對有兒童的貧窮住戶的扶貧成效只減低貧窮率1.5%,減幅仍屬於較低水平。再者,當局原估算去年約有15萬個非綜援在職貧窮住戶,近70萬人符合申請低津資格,但截至2019年9月底,只有約5.6萬戶,涉及18.8萬人,當中為7.6萬名兒童,實際受惠人數為預期人數的二成多(26.8%),反映扶貧成效並不顯著。

值得留意的是,2018年政策介入後非綜援在職貧窮住戶中,11.3萬戶符合職津的入息及工時要求,惟逾八成半(或9.7萬戶)未有申領津貼;當中逾半(50.4%)沒有兒童,逾三成半(36.9%)屬每月合併工時少於192小時,反映職津的工時要求亦影響申請意欲。縱使行政長官2019年《施政報告》建議全面大幅調高職津金額,即增加計劃下與工時掛鈎的住戶津貼16.7%至25%,並把兒童津貼大幅增加40%;以上人士亦未能受惠。

尤其重要的是,不少租住私樓的在職貧窮住戶均面對龐大住屋租金壓力,林鄭月娥在2017年行政長官競選政綱中,亦提及「研究分別適用於公屋戶和租住私樓家庭的安排」。為此,當局應盡快檢視「在職家庭津貼」的津助金額,特別為居於出租私樓的職津受助家庭提供更高的津助額,以助減低租金重擔。

長遠而言,當局應推行「負稅率」制度,補貼每月收入低於貧窮線的在職貧窮家庭。另外,因應近月反修例引發的社會衝突,經濟陷入衰退,低收入勞工的生計大受影響,當局在此非常時期應採取非常手段,豁免職津申請人的工作時數規定,避免申請人因開工不足而失卻津貼,助低收入在職家庭渡過難關。

從更根本而言,由於不少在職貧窮勞工均屬從事外判工種(例如︰清潔、保安等),政府應帶頭取消外判職位,把有關工種重新納入為政府固定職系中,並提供公務員待遇,避免出現「左手製貧、右手扶貧」的荒謬現象。

兒童︰扶助後仍有17萬貧窮兒童 貧窮率仍屬高水平

貧窮兒童方面,政策介入前的2018年貧窮兒童人口為23.5萬人,兒童貧窮率為23.3%,政策介入後,貧窮兒童人口為17萬人,兒童貧窮率為16.8%。當局多番強調這是近年兒童貧窮率新低,單是職津已令兒童貧窮率下跌1.8%,說明扶貧工作成效顯著。然而,16.8%的兒童貧窮率亦非屬於低水平。當局除了為貧窮兒童提供財政支援外,長遠更應着手檢討教育制度中的貧窮兒童的支援,包括:檢討學生資助制度、增加課後學習及補習津貼等,加強兒童脫貧機會。此外,政府應訂立滅貧指標,以未來5年內減少兒童貧窮率至不多於10%的滅貧目標,系統地檢視扶貧工作的成效。

青年︰貧窮青年人口和比率上升 埋下社會不穩因素

此外,青年貧窮問題也喚起了社會的注意。政策介入前的2018年貧窮青年(18至29歲)人口為12.2萬人,青年貧窮率為12.6%;政策介入後,貧窮青年人口為9萬人,青年貧窮率仍達9.3%。青年貧窮率上升0.5個百分點,貧窮人口亦有所增加3700人,亮起了社會的警號。

在18至24歲貧窮青年中,約七成為學生,其餘三成為25至29歲,當中有一成多失業,多屬主動離職/短暫失業,政府表示這反映青年貧窮部分屬過渡性質,在找到合適工作及累積一定經驗後,可因收入改善而降低其貧窮風險。

事實上,以上因素每年相若,人口及比率仍有所增加,反映致貧的不利因素趨向嚴重。24歲或以下的貧窮青年多為學生,或半工讀人士(即既接受教育,同時又有就業),這些均顯示貧窮青年雖符合資格申領專上學生資助,但大多因擔心學債纏身,寧可自行工作亦減少借貸。究竟當局可否增加對他們的經濟支援?當局可否直接資助他們的生活費而非借貸?現時來自綜援家庭並正接受專上教育的貧窮青年,他們不會合資格作為受助人,就連職津亦把接受專上教育的青年排除在外;以上申請資格是否應一併放寬,以強化對在學的貧窮青年的經濟支援?

至於25至29歲的貧窮青年方面,在職人口比例較高,但近四成半(43.8%)為在職貧窮青年,他們大多是住戶內唯一的在職成員,家庭負擔較重,即使個人收入不低仍不足以脫貧。此現象一方面反映他們生活擔子沉重,社會向上流動機會減少,就業市場中工種零散化、短期化,亦增加陷入貧窮困境的風險。當局有必要對症下藥,具策略對研究如何增加各行業勞工的收入,避免下一代看不到未來,埋下社會不穩因素。

 

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