2019年10月14日

鄒崇銘

房屋規劃：從「大有為」到「不作為」

2002年，時任房屋及規劃地政局局長的孫明揚，推出被稱為「孫九招」的穩定樓市措施，徹底地終結董建華上任時的「八萬五」建屋指標，奠下其後10年香港房屋政策的基本走向。由於政府在建屋量上採取嚴厲的緊縮措施，因此亦導致樓市在逐步回穩向上之後，出現所謂房屋供應斷層的困擾，為其後樓價失控飆升埋下了伏線。

在嚴格控制房屋供應量之餘，「孫九招」亦對長遠土地規劃帶來重要影響。儘管早在1998年發表的《全港發展策略檢討》中，已經就新界東北等多個新市鎮的選址，提出初步建議，惟有關工作在2002年後宣告胎死腹中。直至曾蔭權取代董建華之後，新市鎮研究方才在《香港2030》策略規劃中再度提出。

重回2002年「孫九招」年代？

到了2012年梁振英走馬上任後，又進一步宣告「大有為」建屋年代的重臨，不但重新訂立《長遠房屋策略》的「四萬五」建屋指標，並且在長遠土地規劃上開始大展拳腳——除了新界東北、洪水橋等新市鎮計劃在一片爭議聲中相繼上馬，其任內最後一年亦提出「新界北」及「東大嶼都會」這兩個比傳統新市鎮更具野心的新計劃。到了2017年林鄭月娥接任特首後，更進一步把「明日大嶼」大幅擴充七成，面積達到1700公頃，規模已遠超所有人的想像。

此時此刻，為何又要重提過去十多年的歷史？正如財政司司長陳茂波上周指出，第三季經濟出現負增長機會大，意味技術上香港已可能進入衰退。隨着中美貿易戰不斷蔓延，國際油價急劇飆升，內地經濟下行風險持續，香港外圍經濟的處境實在令人憂慮。但更大的危機顯然仍是來自政治方面，管治班子毫無決心和能力回應當前危機，整個政府彷彿已完全停止運作似的，勢必令香港經濟雪上加霜之餘，其他政策執行能力亦頓成疑問。

香港的規劃及房屋政策會否又如2002年般，一下子從「大有為」年代，重回「不作為」年代？至今當然仍難以預計，但「新界北」及「明日大嶼」等計劃，到底要待何時和能否上馬，顯然已平添極大變數。觀乎最近民建聯力推《收回土地條例》，加上地產商爭相捐出農地，似亦意味即使在沒有新大型基建項目下，土地供應仍將以化整為零的方式延續下去。

除此之外，在經歷這次重大的政治亂局之後，中央政府的對港政策將如何調整，同樣尚屬未知之數。眾所周知，港澳工作部門一直是個獨立王國，箇中涉及眾多貪腐和走資的問題，官員面對今次危機不但束手無策，反而大有添煩添亂的意味。短期內，此等部門被大力整治，看來已經無可避免；這樣，香港經濟的策略定位是否有所調整？會否減低大灣區以至整個中國的對港依賴？凡此種種，很可能亦已進入中央的盤算範圍。

正如地理學家大衞．哈維（David Harvey）一直強調，全球各地對超級基建（mega-projects）的瘋狂迷戀，除了基於壟斷資本主義運作的基本規律，同樣涉及更多「非理性」的因素，例如政客在「政績工程」上的投機，專業精英在技術和工程上的攀比競爭等，但卻往往脫離社會經濟的現實需要。現時特區政府面對深重的政經危機，要延續好大喜功的「大有為」政策，實在談何容易？

化整為零的土地開發

根據上述「孫九招」年代的經驗，政府在土地規劃上的「不作為」，卻不意味新界土地開發步伐因此停下來。2002後政府從策略規劃的層面退卻，正好與信奉的新自由主義意識形態的「去管制」甚至「去規劃」（non-planning）的政策取態不謀而合。在「有形之手」有意無意放鬆甚至「鬆章」的角落，一方面形成半真空的執法狀態，另一方面卻又為利益集團鳴鑼開道。

假如有看過十多年前《香港2030》策略規劃，便會發現當年所謂「最可取的發展方案」，竟能勾劃出以點為單元、天女散花般的發展模式，讓新發展項目無孔不入地在新界各處遍地開花。這種急就章、權宜式和欠缺宏觀策略視野的「亂開發」，十多年來導致鄉郊環境急劇惡化，大有淪為內地「城鄉結合部」的趨勢。至於力圖阻止這些亂象蔓延的保育運動，卻被描繪成為食古不化的「盧德黨」（Luddites）。

事實上，去年《施政報告》提出的「土地共享先導計劃」，亦正是這種即食、放任規劃模式的直接延伸。既然地產商的勢力早已權傾朝野，政府官員便索性「翹埋雙手」，任由地產商主導新的發展項目，官方則只在基建及行政程序上加以配合，然後便可把公營單位分配比例袋袋平安；至於整體交通運輸及社區設施能否跟上，區內是否存在足夠的經濟活動和就業機會等，官員自然是視而不見，闊佬懶理。

到了現在大談《收回土地條例》或捐出農地，倒不知是否意味「土地共享先導計劃」有可能「已經暫緩」，或已成為「明日黃花」，甚或可能會「壽終正寢」？華資地產商雖然手執大量農地，但在政治體制內的地位卻日漸邊緣化，這難免讓人聯想到內地大量企業家在「國進民退」的政治大氣候之下，無可奈何地亦只好「急流勇退」。在香港政治亂局無力收拾之際，地產商似乎已避不過代罪羔羊的厄運。

認真看待「集約型城市」

不過，唯一能夠肯定的是，在公權力不彰的大環境下，無論是政府收回或私人捐出的農地，仍無可避免地呈零碎化和散亂化的格局，「亂開發」的趨勢仍然有增無減。

在2016年推出的《香港2030+》策略規劃，原是延續「大有為」政策的極端例子，明明是延續粗放型的「盲搶地」，文件中卻偏偏包裝成「集約型城市」（compact city），又拿一大堆「智慧和綠色社區」、「具抗禦力城市」等概念，實行掛羊頭、賣狗肉。問題顯然不在於這些概念，而在於會否及怎樣把它們落實執行。

正如我在《城規．成虧：香港2030+的非理性亢奮》（2017）一書中指出，香港最適宜發展類似橫洲、面積30至50公頃、人口3至5萬、由公營房屋主導，位於鐵路沿線的中小型新市鎮。說穿了，原來由運輸及房屋局提出的橫洲方案，又或是錦上路和小蠔灣的鐵路上蓋，正是集約型城市的範例，完全符合《香港2030+》中所列舉的要求，強調連接性、可達性，有利於步行和單車使用者，日常生活所需在500米半徑內一應俱全等。

問題卻在於，現實中的新界東北、洪水橋，以至未來的新界北和「明日大嶼」等，卻全是大而無當、浪費土地、工程過於艱巨和昂貴、社會和環境損害沉重，完全沒有半點集約型城市的影子。

正正亦是由於此等侏羅紀時代的龐然大物，在發展策略上欠缺彈性和靈活性，涉及過於廣泛的環境及經濟資源，因此一旦遇上突如其來的社會政治危機，便很能出現骨牌般的連鎖效應，令尾大不掉的計劃帶來災難性的後果。尤其是在治港班子能力和視野的制約下，出亂子的機會率更是以倍數增加。

歸根結柢，分布散亂和毫不「集約」的農地，先天地就不適宜改作發展之用。至於地產商囤積的千多公頃土地，假如想要真心回饋社會的話，大可把農地恢復到農業的用途，為香港發展成「具抗禦力城市」盡一分力。

鄒崇銘  影子長策會成員

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