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2019年8月10日

黃伯農

特區政府失治的規律

6月至今,《逃犯條例》修訂引發的社會衝突升級。我認為各界須進入冷靜期,營造氣氛對話,讓中港重訂合乎「公義」的未來管治方向。本文梳理青年要求「公義」的意涵,理清歷屆特區政府失治規律,探索「一國」可如何制動「兩制」實踐公義管治。

「公義」訴求的意涵

1997至2017年,本地生產總值(GDP)提升超過80%。2018年達3600億美元,比1996年超過兩倍以上。政府財政充裕,2017年儲備有9360億港元,幾乎是1997年的雙倍。2000至2015年間,中國大陸從香港接收的外國直接投資(FDI)值約7000億美元,幾乎佔全港總資金的一半。香港為全球最大離岸人民幣交易、融資和資產管理中心,處理全國七成半全球離岸人民幣交易,於「一帶一路」中扮演重要角色。2000至2010年工資停滯,香港勞工生產力仍每年遞升3.4%,勝過新加坡(2.4%)、美國(1.4%)和德國(0.8%)。

縱使客觀數據證明了香港成功,但青年對公義的訴求卻愈見激烈。延續了2014年「雨傘運動」的「上位論」(即香港社會出現階層固化而削減新一代上流空間),近年「後物質主義論」視青年為上輩收成的威脅。但是後物質價值沒有否定物質價值,而是物質需求滿足後有進一步追求。兩者之間沒有衝突,且相輔相成。我認為青年比上輩有更多和更好的物質和後物質追求,是反映社會進步。

雖然政府2017年公屋政策令超過24萬人脫窮,使貧窮率減達3.5%,但貧富懸殊和樓價高企令青年整輩子買不起樓。青年便將問題看成結構性問題,而非個人問題。核心怨憤是個人努力不但沒有回報,反被制度奴役。這就是「結構性不公義」的深層意涵。上流空間日漸收窄,青年愈感缺乏公平機會發展,便催生了政制爭議。有人想透過政制改革去改變不公義社經結構背後的政治制度。換言之,青年激進雖有後物質追求,但仍有物質基礎。要根治問題,須彰顯公義。

然而結構性不公義為歷任特首失治造成。前香港政府中央政策組首席顧問(1989-1997)顧汝德(Leo Goodstadt)的最新研究提出,「失治源於行政長官,為了贏得信任,誇誇而談,誇下海口,貿貿然制訂政策,卻遠離了香港生活實況、經濟及社會所需。」失治已成歷史規律。

幾任特首的缺失

首任特首董建華(1997-2005)的失治在於他錯誤將管治等同企業管理。只定下底線,沒有積極介入箇中發生的事。2003年,中央政府干預。國務委員唐家璇點評董建華只為「企業家」,無政務經驗和缺乏政治手腕。董建華於2005年承認制訂政策時於「想市民所想」及「急市民所急」方面乏善可陳,沒有充分考慮政策帶來的衝擊、潛藏爭議和社會接受能力。

第二任特首曾蔭權(2005-2012)一開始在預算案提出政府應為商界支持者,並在餘下任期貫徹始終。除了公開表明減輕檢控違反勞工法例的僱主,他不惜犧牲公眾利益偏頗商界。對於公眾對貧富懸殊的不滿,他堅持沒有解決方案,解釋資本主義經濟的收入不平等是無可避免。他於2001年提出停建居屋和減建公屋,令公營房屋的供應多年未恢復。他於2008年承認房屋、貧富懸殊和安老服務為社會主要關注課題。可見他的失治跟董建華一樣,脫離社會需要。2011年,中央政府干預。總理溫家寶拒絕了特首及財政司評估社會服務可負擔的標準,說:「香港有着比較充裕的財政收入和雄厚的外滙儲備,要進一步加強社會保障體系的建設,特別要照顧好弱勢群體,致力於改善民生。」可見曾蔭權親商路線有種下結構性不公義禍根。

第三任特首梁振英(2012-2017)於2009年曾聲言自己代表弱勢社群,向日益失治的政府發出怒吼。他談到「政府需要關顧低收入家庭的需要並加快經濟發展」,又拒絕採納前兩屆政府奉行的節流方法。但上任後,他容許財政司立即削減社會福利開支,指防止製造福利社會才可確保有利營商環境。

他的言行不一與民困脫節,使他付出沉重代價。他倡議的政策被反對派和抗爭者阻撓,主要改革被阻延,因為他個人不受多方歡迎。中央政府作出干預。2015年,港澳辦主任王光亞向傳媒發言,指特首必須點明自己弊端多於功績。言論被理解為對梁振英表現的批評。

第四任特首林鄭月娥(2017年至今)的優勢在於其政務經驗和比起前三任特首更具民望。最近《逃犯條例》所引發的衝突除了反映她也脫離民情,亦引爆了前幾屆政府失治所累積的民憤,民望跌破新低。

顧汝德指出,林鄭月娥早年在庫務局工作時已相信社會服務所需的成本有潛藏毒性,相信公共財務有危機,故此以削減成本為優先。2000年任社會福利署署長時,為了調配資金,她尋求商界合作,稱私營企業能提供更合乎效益的公共服務。她無視了關顧弱勢社群的專業人事,以及以利潤主導的商人有動機差別。

2007年她接受政治任命為發展局局長,解決日益嚴重的私樓危機。缺乏維修和管理不善導致愈多樓宇威脅公眾安全。她卻成功地令政府以最少投入處理危機;將緊急維修措施與創造就業機會聯繫起來。2010年有破舊建築物倒塌導致人命傷亡,她仍說︰「說到底,維護建築物的責任終究是業主的責任。」這免責聲明反映她脫離公眾所處的危險境地,為另一失治證據。

可歸納特區政府失治的三個規律:

一、過去廿二年,特首和官員制定政策時拒絕樂觀看待香港發展前景,他們與商界和專業精英一樣,深感財政危機不斷威脅香港。因為社會積累怨憤可能需要更多公共開支,而內地城市現代化導致香港經濟萎縮只是時間問題。他們便低估了香港社會復元能力和經濟創造力。

二、「量入為出」成為了政府頑固財政教條,即使中央介入,特首及官員仍未調整。可見特區政府將這教條放置於房屋、貧富懸殊和社會保障這些市民最關心的事之上。

三、歷任政府偏頗商界而忽視弱勢社群,於勞工和社會福利等政策均想減少投入,使結構性不公義惡化。

實踐公義管治

北京可從兩方面幫香港實踐公義管治:

一、當北京制定特首表現評核指標時,應着重以公共開支解決結構性不公義,制動官員由以政府為中心的「量入為出」信條轉變到以民為本的「脫困上流」理念之上,重塑特區官場文化。確保充足資金投進房屋、貧富懸殊和社會保障等領域,切實幫助弱勢社群改變命運。

二、北京須限制官員依賴商界,制定公開透明獎罰機制。要求官員落區調研和定期發表報告,使貼近社會實況,向市民問責,香港才有望突破失治規律。

黃伯農_英國巴斯大學政治、語言及國際研究系副教授

 

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