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2018年9月24日

鄒崇銘

發展棕土的「綠色悖論」

10年前,德國著名經濟學家辛恩(Hans-Werner Sinn)提出「綠色悖論」(green paradox)的理論,指全球各國為了解決氣候危機,大力發展綠色能源,其原意固然人人稱善,但帶來意想不到的結果,卻是在短期內造成石化燃料供應急升。

究其原委,是產油國眼見未來燃油需求日趨萎縮,石油儲備勢必不斷貶值,故爭相把手上的存貨盡快出售套現;油價面對沉重的短期沽壓,廉價燃油大規模湧入市場,由此氣候危機反而意外地加劇。

持貨者力謀抽身離場

根據辛恩的分析,能源政策主要通過「需求方管理」(demand side management),提供或正或負的經濟誘因,鼓勵綠色能源、抑壓石化燃料的消費,但往往忽視供應方「上有政策,下有對策」。

作為罕有天然資源的擁有者,供應方數十年來盡享壓倒性的壟斷優勢;但當未來市場規則變得高度不確定,則壟斷資源可能很快變成「蟹貨」,擁有者為了趕上壟斷暴利的「尾班車」,難免觸發互相踐踏的「逃亡潮」。

辛恩的理論一經發表,立即在環境經濟學界引起巨大爭議。反對其理論的人指出,供應方的心理預期、生產容積的限制、國際貿易的規範等,皆可能構成綠色悖論的制約因素,問題未必如辛恩想像般嚴重。不過,正如晚近一篇評論指出,大家不應把焦點放在悖論是否已經出現,而應放在它是否具備客觀而顯著的條件出現。對此能源政策的決策者實應加倍謹慎【註1】。

決策者的初衷無論如何光明正大,往往卻釀成意料之外的後果,變成「好心做壞事」,反而催化了原想解決的社會問題。這在公共政策的領域本已異常普遍,堪稱恒河沙數,不勝枚舉。若再加上別有用心者從旁煽風點火,則政策更大有可能被騎劫,淪為利益集團的圖利工具。政策研究初學者實不能掉以輕心【註2】。

回到香港,土地供應辯論已經如火如荼,發展棕土作為其中一個選項,原已有不少民間倡議的聲音,加上近期官方的大力支持,實不難躋身成為未來土地供應的主要來源。

按照土地供應專責小組的文件,棕土泛指位於新界的農地,已改作其他如露天儲物和港口後勤等用途。優先改劃棕土作發展房屋之用,一方面意味原有的倉儲後勤用途將被取締,另一方面則意味業權人取得一定補償。

過去數十年,由於內地大量廉價蔬菜進口,令香港農業發展倍添困難;加上1980年代「生發案」裁決,土地契約不再限制改變用途,業權人紛紛把農地填平出租,牟取比農地為高的租金收入。

時間滯差 政策易招騎劫

設想未來政府確定優先發展棕土,棕土業權人固然致力爭取最佳補償(或把作業重置)。同樣不容忽視的是,未受破壞農地的業權人又會怎樣想?他們會否盡快在農地變成「蟹貨」前,力謀加速把農地破壞,從而搭上發展棕土的「尾班車」?

支持發展棕土的倡議者曾提出,必先建立完善的棕土資料庫,從而確定不同地段、不同類型土地的發展優後次序。資料庫亦意味棕土面積將被凍結,未來破壞農地的行為會受到嚴懲。這些無疑都是相當理想的狀況。但問題正正在於:棕土資料庫、嚴懲措施,像羅馬一樣,並非一天就能建成的;正如綠色能源政策不能一蹴而就,箇中涉及的時間滯差,正正就是形成綠色悖論的溫床。

尤有甚者,倡議者在土地供應辯論大張旗鼓,加上別有用心者推波助瀾,早已令發展棕土成為「全民共識」。也不用說棕土資料庫何時才能建成,業權人爭相擠上「尾班車」的壓力,農地加速改變用途的心理預期,當下已經即時形成,構成綠色悖論出現客觀而顯著的條件。由此農地破壞問題難免加劇,政策扭曲早已立竿見影。

先談保育農地 再談棕土政策

事實上,根據2013年發展局的數字,香港棕土面積只有365公頃。只是短短4年多的時間,按照官方最新顧問研究報告,棕土面積已大幅「急增」至1300公頃。到底如何定義哪些棕土應列入資料庫?為何就連官方數字也出現如此巨大的跳躍?當中能否排除「篤數」的可能?棕土資料庫終會遭到濫用?凡此種種,皆有可能令優先發展棕土變成「好心做壞事」,無可避免令政策被騎劫。

在此必須明確指出,我並不反對發展棕土,但先決條件並非建立什麼資料庫,而在於先有完善的農地保育政策。就正如辛恩指出,要有效避免綠色悖論的出現,便必須先從「供應方管理」(supply side management)着眼,抑制加劇氣候危機的能源生產和污染源頭。按照同樣道理,若不集中焦點談農地保育便奢談「棕土優先」,很可能只會造成加速破壞農地的反效果。

毋須優先發展 勿一刀切

2016年《施政報告》曾提出「農業優先區」(agricultural priority area)的概念,至今仍一直只聞樓梯響。顧名思義,預期它將提供相應的政策誘因,作為保育農地的主要措施。

然而環顧現時香港法定農業用地逾3000公頃,設想農業優先區只覆蓋其中一半,甚至更小的面積,套用劉海龍的說法,則意味另一半馬上變成「農業優先破壞區」【註3】。與此同時,未來發展棕土的土地供應將會源源不絕,陸續有來。

若從政治博弈的角度考量,特區政府勢必根據土地供應諮詢的結果,一旦棕土確定為主要政策選項,則棕土面積的估算勢必進一步放大,而農業優先區的面積將大幅削減。認定此乃「民心所向,天命所歸」是也。

相反,假如公眾沒有那麼輕易「中伏」,仍堅持農地保育必須先行的話,則政府便難以玩弄數字魔法,從中渾水摸魚、上下其手的機會亦較低。

正如我在年多前曾經指出,「棕土優先」的潛在弊端是片面從城市人的角度,把新界鄉郊看成都市擴張(urban sprawl)的預留地,早晚都應該化身成副都心又或新市鎮。由此深港市區最終將連綿成為一體,毋須再有都會之間的緩衝區。這種普遍存在對新界的狹隘想像,對於為香港尋找出未來發展路向,實在難以帶來太多啟示【註4】。

局部把已破壞的棕土轉作發展用途(例如2013年橫洲發展公屋的原方案),回應所謂土地供應不足的問題,原是無可厚非的;問題只在於一刀切的「棕土優先」,便難免遭到別有用心者利用,令原來純潔正當的倡議目標變質,為時已晚,悔不當初。

鄒崇銘  影子長策會成員

註1:Jensen, S., Mohlin, K., Pittel, K., Sterner, T. (2015). An Introduction to the Green Paradox: The Unintended Consequences of Climate Policies. Review of Environmental Economics and Policy, Volume 9, Issue 2.

註2:Cherkaoui, M. (2007). Good Intentions: Max Weber and the Paradox of Unintended Consequences. Translated by Peter Hamilton. Oxford: Bardwell Press.

註3:〈新農業政策下的10年〉,劉海龍;2016年2月13日刊於《明報》。

註4:〈棕土優先的前世今生〉:鄒崇銘;2016年9月16日刊於《明報》。

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