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2018年4月18日

鄧樹雄

須檢討醫療撥款之政策

年老歲增,病痛隨來,香港人口老化嚴重,對公營醫療的需求亦相應急增,但近來公共服務中最為人詬病的就是公營醫療。回歸後,遇上九七亞洲金融危機,導致1998年經濟負增長及其後數年持續的巨額赤字,當時的財政司司長梁錦松實行一連串的緊縮政策,投放公營醫療的資源大幅減少;其後經濟復甦,但特區政府仍繼續嚴控公共開支增長,故公營醫療的質與量始終無法恢復,加以人口增長,故公營醫療服務的形勢更加惡劣,例如急症室需更長時間的等候,專科門診新症的等候時間動輒以3或4年計,每況愈下,難見改善,而特區政府10多年來持續的財政盈餘,迄今已累積過萬億元財政儲備,藏富於官,而公營醫療卻水深火熱,怎不教人氣憤。

財政司司長陳茂波在2018/19預算案中為未來10年醫院發展計劃預留3000億元,似乎實踐行政長官林鄭月娥的「理財新哲學」,重視公營醫療,為民紓困,但事實是否如此,仍須深入分析。

新年度醫療撥款不足

2018/19預算案花了16段談論醫療開支,涵蓋各個環節,以顯示特區政府的重視,特別提及會給予醫管局增加近60億元的經常資助,以增加病床數目、手術室節數、普通科和專科門診名額和相關人手等。【表】列出梁振英任內、新政府第一年度(2018/19)的教育、社會福利、醫療衞生及基礎建設分別佔公共開支的結算比例,【表】中可見,在2018/19預算案中,醫療衞生佔公共開支的比例僅為13%,低於2017/18修訂預算的13.9%;不增反減,該比例是6個年度以來最低的,也低於2018/19同一年度其他的教育(19%)、社會福利(15.4%)、基礎建設(14.4%)的開支比例。

2018年香港本地生產總值的實質增長率有3%至4%,所以公共開支亦有相應增長,但醫療衞生在2018/19預算案只增加67.45億元,增長率為9.5%,遠低於教育的28.4%及社會福利的30.1%,足見醫療衞生並非優先項目,公營醫療難改善。

另一個值得關注的是,陳茂波為未來10年醫院發展計劃預留3000億元,連同已開展的2000億元的10年醫院發展計劃,即共預留5000億元財政儲備作醫院發展計劃之用,當然表示特區政府重視此事,但也不能將之解釋為這將花掉現有過萬億元財政儲備的一半,其實仍須視年度預算案的盈餘或赤字情況,因10年的醫院發展計劃要落實到每一年度的基建工程及經常開支,若該年度預算案最終結算是平衡或盈餘,便毋須使用財政儲備融資,這一預留便意義不大了。

辭職潮令服務更惡劣

同樣,預算案附錄A提及公務員退休金承擔額現值為9191億元,預算案強調這是政府的無撥備負債,常有高官暗示現雖有過萬億元財政儲備,僅足應付此無撥備負債,故不宜亂用,實屬偷換概念,危言聳聽。因為公務員退休金乃年度預算案的經常開支,從未削減,從無拖欠,所以回歸前成立的「公務員退休金儲備基金」,以備財政儲備一旦耗盡後之用,結果是迄今該基金一分錢也沒有花掉。

此例可幫助說明預留5000億元財政儲備為未來10年醫院發展計劃的開支,最終會多由年度預算開支吸收,而須動用財政儲備去支付的將不會多,究竟要動用多少財政儲備,仍須拭目以待。而推出這個10年醫院發展計劃,會否擠掉其他公共服務的年度預算基建工程開支,以求控制公共開支總額,暫亦難以估算。總言之,暫難因這預留數額而清楚估算其對醫療衞生及公共開支的影響及對維持現有及/或改善現在服務的影響?

由於經常性撥款不足,以致香港公共醫療現已難以應付人口老化及季節流感的壓力,病人久候無助,護士和醫生人手不足,疲於奔命,屢發怨言,以致常爆發辭職潮,令公營醫療形勢更惡劣。年初行政長官林鄭月娥急撥5億元予醫管局,以推行紓緩措拖,減輕前線醫護員工應付流感高峰的壓力,足見形勢危急,各界均質疑為何身負財政撥款的財政司司長陳茂波竟沒有採取任何補救措拖,逼得要行政長官親自出手?

值得關注的是,陳茂波在2018/19預算案雖大談公營醫療問題,卻沒有大幅增加醫療衞生撥款,僅僅增加67.45億元。反觀陳茂波為了取悅各界,派糖共高達526億元,其中向領取綜援、高齡津貼、長者生活津貼及傷殘津貼者發放相當於兩個月的金額(俗稱「出雙糧」),涉額外開支70億元,而低收入在職家庭津貼及鼓勵就業交通津貼亦獲多發兩個月款項,涉額外開支3.79億元。單此兩項派糖措施已涉及73.79億元的社會福利開支,竟多於2018/19預算案增加的67.45億元的醫療衞生開支,是否不合情理呢?

陳茂波強調派糖乃是與民共享繁榮成果,言詞動聽,其實是為了籠絡人心,欲提高其知名度及民意支持度的政治小動作罷了;但藉一次性派糖措施來迴避增加經常性開支的長期財政承擔,以求達到控制公營部門不逾20%的目的,是以犧牲市民福祉為代價的,若能為此作「公投」,相信市民多不會認同的。

其實公營醫療現已舉步維艱,無法滿足市民需求,若把這兩項涉及73.79億元的社會福利派糖轉為醫療衞生的經常性開支,則醫療衞生與社會福利佔公共開支的比例將分別為14.3%和14.2%,對公營醫療的改善,相信較出雙糧會帶來更大的社會效益。

將中產推向私營醫療

無可否認,公營醫療開支龐大,各國都不易應付,特區政府也常設法減輕財政承擔,回歸前後,政府先後發表多份醫療改革報告書及諮詢市民意見,迄今仍未有最後建議,可見問題複雜,不易解決。但特區政府坐擁過萬億元財政儲備,無財困之憂,卻不願適時適切地改善公營醫療,有陰謀論指這是要把中產推向私營醫保市場,以減輕政府的長遠財政承擔。

特區政府確實取得初步成功,部分中產已難以容忍質素不斷下降、候診屢屢延長的公營醫療,以致私營醫保市場不斷擴大,但香港貧富懸殊惡化,人口老化嚴重,市民對公營醫療的依賴仍急劇增加,特區政府實責無旁貸,須檢討對醫療衞生的撥款政策,以紓民困,讓市民真正體會到「理財新哲學」的好處。

鄧樹雄_香港浸會大學經濟系前系主任

 

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