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2018年4月5日

鄭宏泰 陸觀豪

私營康樂會地租不在補償機會損失

近期政府提出修改私營康樂會用地續批政策,每次以15年為限,徵收地租等於市值地價三分一,並放風市區地段每公頃約徵收1億元,而鄉郊地段則每百公頃徵收數億元不等。

其實,自開埠以來,地契續期有既定政策,《基本法》第五章第二節也給予肯定,不論用途一視同仁,是項建議顯然偏離一貫原則,欠充分理據,恐非解決問題之道,反而會衍生其他枝節,爭議極大。

差餉屬房產佔用稅

香港開埠後,土地歸政府所有,以投標、拍賣、協議等方式批予私人發展。投標和拍賣的絕大多數是工商業和住宅用地,而協議的全是機構或社區用地(學校、宗教、康樂會等)。投標和拍賣是價高者得,而協議者有折讓甚至是象徵式,反映非商業用途和限制。所謂批地價,其實是上期地租;所有地契皆有年限,續期地租另議,若原地契無續租條款,年期也須另議。

上世紀中英兩國簽署《聯合聲明》,確定香港回歸有期,而協議地契過渡安排,再經《基本法》第五章專節確認及本地立法規定。特區政府承認前朝所有地契,回歸後期滿者,依原契條款處理;若有續期權,可自動續期,每年地租是生效日應課差餉租值的3%,直至期滿。即使無續期權,也可自動續期至2047年,每年地租是重估應課差餉租值的3%。

應課差餉租值是官方按物業現況估算的公平市值租金,用作房地產課稅基礎,每年重估。所謂差餉,實際是房地產佔用稅,原是支付警察、消防等保安開支,因而得名。早前有環保團體誤當是地租,批評政府不徵收十足數目,變相以公帑補貼,慷市民之慨,且特別點名粉嶺高爾夫球會,應課差餉租值8000餘萬元,每年繳納地租250萬元(即3%),鬧出茶杯裏風波。實情是政府蕭規曹隨,依法辦事,若其論據成立,按同樣安排每年繳納地租的其他業主,是否也受惠公帑補貼?

依照土地經濟,續期地價應以新批相同用途及相同條款者作準,等於物業(土地連上蓋)公開放售所得以減除上蓋重置成本。若粉嶺高爾夫球會是物業投資,回報年率5%,會址估值16億元,減除上蓋設施重置估價10億至12億元,市值地價4億至6億元。

回歸前,政府簡化補地價手續,立法通融分期每年繳納,按應課差餉租值3%計算,正名為地租,免除爭議。例如續批75年,所補地價是應課差餉租值(RV)2.25倍(RV × 3% × 75);若續批90年,則是2.7倍。換言之,地價視乎可續租年期及應課差餉租值而定,乃實事求是。

《聯合聲明》附件三確認此安排,回歸後適用所有地段,高爾夫球會依例續租應無爭議。政客於當前香港房屋問題嚴峻、尋地建屋困難之時另有盤算,批評政府優惠護短,地段若轉變用途,市值地價應以10億計。政府顯然想順水推舟,但這種進退失據的應對方法,顯然只會落得兩面不討好。

政府當年除笨有精

私營康樂會用地有共通特色,會址坐落地段原是偏遠區域、交通不便、人煙稀疏、經濟價值低,當年批地價未必是象徵式,政府除笨有精。例如銅纙灣遊艇會,原是內港近岸礁石的吉列島;跑馬地馬場北端木球會及足球會,原是前臨黃泥涌(現已加蓋)、東北望電車廠(時代廣場現址)、東望利園山(現已移平發展);尖沙咀加士居道康樂會群,圍繞槍會山軍營,周邊原是學校和政府機關。此外早年發展花園洋房區(九龍塘、又一村、渣甸山等),為節省公帑,康樂用地批租予區內居民自建會所。

其實,政府所批出者,全是空置地段,會址的一土一木、一磚一瓦,皆自行籌措建設。當年行政立法兩局議員利銘澤東奔西走,籌辦深水灣鄉村俱樂部,過程一波三折,多番張羅才有今天的後人乘涼,傳記《香港赤子:利銘澤》(鄭宏泰、黃紹倫著,2012)有詳盡分析。

順帶一提,康樂會發行無息有期債券連會籍,籌措資金建設擴展,會籍不得轉讓,債權公司股份可以。個別康樂會個人會籍輪候者眾,債券轉手有價,予人會籍昂貴印象,實以偏概全。

康樂會批地向有先決條件,須非牟利立案法團,取於斯用於斯,會員有權利無權益,盈餘涓滴歸公。他日若結束,基本不得分派,只可捐獻慈善。政府若需收回地段作其他用途,牽涉私有產權,賠償基礎也極具爭議,實際只有換地重置可行。

況且康樂會是開荒牛,或多或少帶動地區發展,日後發展土地有價,政府得益最大不言而喻,故不能昧於法情理而貿然收回地段他用。當年中區木球會遷址黃泥涌峽道,原址改建遮打花園,是絕無僅有的例子。若局部收地發展,只有回購一途,卻是兩敗俱傷之局。康樂會套現無所用,會址面目全非,得不償失。政府市價回購轉公用,欠成本效益,而且地段早已融入地區規劃布局,如通風廊功能等,貿然改變現狀則牽一髮而動全身。

政府現建議私營康樂會用地每次續租以15年為限,地租是「市值地價」三分一,上期繳納。何謂「市值地價」是關鍵,卻語焉不詳。以粉嶺高爾夫球會為例,若是投資項目,按現行政策可批租期50年,地價估值4億至6億元;若減為15年,按比例應減為1.2億至1.8億元,徵收三分一(即扣除限制轉讓等因素)是4000萬至6000萬。按既有續租安排,首年地租250萬元,假設按年升值5%,通脹每年3%,預繳15年,上期地租現值是4300萬元,相差不大,何必大費周章?

違背土地經濟原則

天下本無事,庸人自擾之。香港當前的房屋問題,並非收回一塊半塊康樂會場地所能解決,增收「市值地價」更屬順得哥情失嫂意之舉,另起火頭。政府若然執意為之,恐會如財爺最後在政客壓力下「派錢」,出現「財散」民望反而大跌的現象(詳見香港亞太研究所3月30日發布的民意調查數據),因為政策搖擺反而顯現他沒有秉持過去的理財哲學,並非整體社會之福。

概括而言,康樂會用地是土地政治,地租是土地經濟,不應混淆。政府不能昧於現實,康樂會既然尚有社會價值,用地續租理應按既有政策和本子辦事,與其他一視同仁。

然而,新政策表裏不一,續租為名,重批為實,借土地經濟處置政治問題,大有商榷;所謂市值地價,應指地段潛在估值。若康樂會按發展潛力繳納地租,補償公眾機會損失,消弭政治壓力,政府自有理據維持現狀,惟可能是一廂情願,兩不討好。

政治歸政治,經濟歸經濟。地價應反映現狀經濟價值,而非彌補潛在用途機會損失,新政策顯然違背土地經濟原則。康樂會籍有價,不在於地價補貼,而是設施和管理,以及其憑質素所營造的身份和地位。管理妥善者,門庭若市;管理不善者,門堪羅雀,是經濟規律而非政治。時移世易,若地段須轉變用途,換地重置有先例可援,退而求次,斥資回購也可,而非因噎廢食,偏離經濟原則,背離既有政策,經濟包裝政治借艇割禾,動搖法治基礎。

鄭宏泰為香港中文大學香港亞太研究所助理所長;陸觀豪為退休銀行家、香港中文大學香港亞太研究所名譽研究員

 

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