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2018年3月1日

鄭赤琰

行憲是中國全球化競爭的優勝保證

如果以現代版的憲法發展史來觀察中國,可以明確地看到2月24日中共中央政治局就憲法和推進全面依法治國舉行第四次集體學習,並得出結論指出:加強憲法實施和監督,加強憲法法律權威,是最大的安邦治國利民的保證。

中國行憲 堪稱一流

習近平以國家領導人在學習會中,也回顧中華人民共和國的憲制發展歷史:1954年9月頒行第一部《中國人民共和國憲法》,而現行的這部憲法則為1982年制訂的。

於1954到1982年之間,曾經出現過「四人幫」衝擊1954年憲法的事件,他們於1975推出一部政治宣言式的所謂「憲法」;「四人幫」下台後,才告撥亂反正。

在1954年的憲法基礎上,制定出《八二憲法》。兩者的連貫性持續性很強,這一點對憲制穩定的發展很重要,因為憲制發展最怕的是「改寫」(Revision),1975年的版本便是「改寫」憲法,1982年的版本則屬「小修小補」(Amendment),大體不變,只作局部或增修一些條文,這樣做是「與時並進」,可增強憲法的權威。

「改寫」則破壞其權威,會產生無所適從、朝令夕改的危險,自1982年以來,中國在憲制發展工作上便屬「小修」,雖然到現在不過60多年,但就以制憲與維憲的紀錄來評比,不下於美國行憲的紀錄,美國於1774年制定的第一部憲法,間中有過千百條Amendment,以美國的行憲表現來說,屬全球一流,而中國憲法由60多年的表現來說,也堪稱一流的了。

這次政治局為新憲而特別要中共領導人集體學習,這是很好地向全國人民示範的工作。

因為制憲的歷史由歐美首創,英國是第一個發現「君主立憲」可以成功把「絕對皇權」和平轉化為「民主立憲」,於是英國國會以超過400年的時間,全面把皇權轉移到國會的內閣,因為內閣是由民選議員當選的最大政黨,負責執政的內閣,管治國家的工作,皇帝則退居到象徵的統治者,而不是實權的統治者。

英國成功把皇權轉化為民權的經驗,穩定了英國政治安定發展的優勢,在歐洲國家中可說是第一個依法治國的國家;也是工業革命後,國力迅速上升,成為歐洲之冠。這種憲制創舉,法國政治思想家孟德斯鳩視為「三權分立」的憲法制度。

美國建國後,認同孟氏的研究,以英國憲制內容為模式,以成文的方法寫出第一部「成文憲法」;跟英國有別的是其「不成文憲法」。

「不成文憲法」的組成,主要是以國會的重大立法為具有憲法條文的地位,是國家大法,為政府三權所奉守。

走向全球 必要工作

美國的「成文憲法」參考英國的制憲範疇定下這憲法四大要件:一是民權;二是行政權;三是司法權;四是其他,包括國家主權的各個領域。英國的不成文憲法不容易為後來獨立建國的國家所抄襲,反而是美國的成文憲法在世界通行,中國便是效法美制的國家。

中國自1911年推翻封建皇朝、實行立憲以來,已近百年(1927年國民政府制定首部憲法)。

好不容易才把列強趕走,好不容易才把全民制憲守憲的制度建立起來,在今天國家全面走向全球化,經濟發展也成世界第二大國,奉行憲制正是全國上下走向全球化的必要工作:

一、要全球化中國,必須以憲法才能與對外關係好好聯繫,只有穩定的憲法,才能向國際保證中國是有法可依、法制守信的國家,而不是人治國家,不是人亡政息的政府;

二、要全球化中國,必須先要做到國家穩定發展,政局安定不亂,不會自顧不暇,無法給外國有十足信心和中國展開有信用、有持續政策的外交來往;

三、憲法制度是最有效展示國家主權的制度,對內它是政府和人民的法治權威,是合法與非法的終極裁定的國器;對外它是國與國平等交往的國際公器;

四、憲法是消除人治的最有效制度,防止個人獨裁專斷的有效制度,任何管治國家最高權柄持有人,都必須擁有權力的威嚴,可是權力往往是腐敗的麻煩製造者,要消除這種麻煩,只有憲法能判斷權力運用的是與非,也只有憲法能賜予當權者應有的權威,這也說明有憲法的管治權,遠勝無憲法的人治,因為法治帶來的國家發展能長久穩定,不像人治那樣缺乏法治秩序;

五、憲法可提供政權穩定交接過渡應有的合法性,全球現行慣見的總統制或內閣總理制,對最高行政首長有兩種做法,一是任期一至兩屆的有限規定,一是任期可長可短,沒有硬性的限期。

但兩種不同規限都能做到政權穩定交接過渡,有限期的好處是提供人才競爭,無限期的好處是不因為當政者上台下台太過頻密而無法有重大建設的作為,國家的重大發展計劃往往不是10年8年可以完成的,因為任期有限,往往令重大發展計劃望而卻步,而接任者又不想拾人牙慧,往往叫停前任大計,最明顯的例子是,特朗普取代奧巴馬後,奧氏的許多大計像PPI醫療改革、吸納海外人才的移民計劃、稅務改革等等都由特氏廢棄,變成半途而廢,既叫人對政府政策失去信心,也叫國際夥伴失去信賴,這是美國自我消耗國力的要因。

發展大計 惠及全球

反之,中國今次憲制發展計劃把國家最高領導人的兩屆共10年的限期規定,改為可打破兩任的限期,它最大好處是在全力推行「一帶一路」大計中,政策必須向所有參與建設的國家保證不會朝令夕改,可預見的好處是「一帶一路」要在全球落實成功發展,憲法賦予多過兩任的首長任期,可讓習近平有更充足的時間,落實這項惠及全球的發展大計。

有了上述的憲制好處,中國下定決心推動憲制發展,是中國現代化、全球化的長期穩定發展,黨政之間如何合法互動,政府與人民之間能有法治的確認。中外之間可加強法治關係,都有透明度、信心高度、合作法制度等等,都可加強;這也是自清末以來,中國改革最有力度的重大改革。

梁啟超於清末民初期間,曾訪問英倫,見其議會制度的優點,便希望中國改革要效法英國議會制度;孫中山在其辛亥革命中,提出類似美國的「三民主義」(For the people, by the people, of the people),但都沒有聚焦英美的憲制發展,議會也好、三民也好,沒有憲制保證,都要功虧一簣。惟有這次力行憲制的做法,加上過去60年來的憲制實踐,才算得上是中國改革開放的真正開始,資本主義放任競爭,都可有序發展,社會主義講求全民發展(不是菁英發展),更好發揮憲制功能,社會主義可勝過資本主義,當可預期!

鄭赤琰_中文大學前政治系主任、華人學術網絡成員

 

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