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2018年1月8日

文偉恩

香港法院可質疑人大決定嗎?

「一地兩檢」三步走中最重要的第二步──人大常委會終於通過決議,批准香港與廣東簽署的《內地與香港特別行政區關於在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施「一地兩檢」的合作安排》(下稱《合作安排》)。人大常委會副秘書長李飛說人大決定有最高的法律性地位,對香港所有法律及行為是否符合或牴觸《基本法》有最終決定權,不容置疑。

與「梁麗幗案」相似之處

即使如此豪言壯語,香港還是有人,尤其是法律界提出大量質疑;更有人預告,若特區政府通過「一地兩檢」的本地立法,將會向法院申請司法覆核。問題是,香港法院能否對人大決定提出質疑?

翻查以往案例,香港法院的確沒有質疑人大決定的權力。2015年,梁麗幗曾經就特區政府依照「人大831決定」展開政改公眾諮詢,向高等法院申請司法覆核(下稱「梁麗幗案」)。當時法官拒絕受理案件,但有兩項原則是沒有爭議的:一、人大決定並不屬於香港法院的司法管轄範圍,所以它無權處理人大決定是否違反《基本法》的問題;二、特區政府作出任何可能違反《基本法》或本地法律的行為(例如本地立法),法院都有責任和有權力處理。「梁麗幗案」就此結束,原因是隨後立法會否決政改方案,政府不能依照政改方案修改本地法律,故沒有後續的司法覆核。

今次「一地兩檢」爭議與「梁麗幗案」相似之處是,人大決定有參與其中;不同的是,特區政府勢必按照人大決定而落實《合作安排》。那麼根據「梁麗幗案」,法院雖然無權處理人大決定,然而一旦特區政府採取任何行動落實《合作安排》,比如說三步走中的第三步本地立法,法案一旦通過,而有人提出司法覆核的話,基於政府行為有法律爭議(不管有沒有人大決定),法院也要考慮受理案件。

或許有人認為,正如李飛所說,人大常委的權力至高無上,而且已經在人大決定的說明文件中,詳細論述「一地兩檢」的法律基礎,甚至「解釋」了「一地兩檢」如何不違反《基本法》,即使有人提司法覆核,法院也可以毫無合理勝算為由,拒絕受理。

要是法院會引用說明文件的話,這個推測有較大機會成立。不過,根據案例,法院是不會以說明文件這類材料作為法律基礎的。

2001年,終審法院在「莊豐源案」判詞「6.3 普通法對法律釋義的處理方法」的一段中,闡述法院理解和解釋法律時的幾項原則:

一、法院根據普通法解釋《基本法》時的任務是詮釋法律文本所用的字句,以確定這些字句所表達的立法原意。法院的工作非僅是確定立法者的原意,法院的職責是要確定所用字句的含義,並使這些字句所表達的立法原意得以落實。法例的文本才是法律。

二、就某一條文的解釋,法院會考慮《基本法》內除該條條文以外的其他條文及其序言。這些均屬有助解釋的內在資料。

三、法院亦會參考一些《基本法》以外的資料,但可供考慮的應只限於《基本法》制定前的資料,包括《中英聯合聲明》,以及1990年4月4日通過《基本法》之前不久,即於1990年3月28日提交全國人大審議的《關於基本法(草稿)的解釋》。其他制定後的資料,則不應考慮。這些原則,不只是時任終審法院首席法官李國能採用,現任馬道立法官亦在2013年的「外傭居港權案」中再次確認。

基於以上原則作沙盤推演的話,一旦有人就特區政府落實《合作安排》提出司法覆核,法官不會完全不參閱說明文件,惟參閱目的,只在於審視特區政府是基於什麼背景作出落實《合作安排》的行為,並不會視之為相關《基本法》條文的解釋。

警告法院不得質疑

舉例說,目前最爭議的是,有關《基本法》第18條的解讀。上至法律界,下至普通市民,大多數認為該條的意思顯淺易明,反而說明文件的解釋明顯有歪常理。若然法院按照上述三項原則,相信只會考慮第18條本身的意思,頂多也參考《基本法》制定前的資料,而不會把人大決定和說明文件納為是否受理案件(甚或之後判案)的理據。

當然,說到底,李飛在記者會上把人大決定提升到至高無上的層次,又警告大家(其實明顯是針對香港法律界,尤其是法院)不得質疑,香港法院如真的接下案件,即使重申自己無權處理人大決定,也會被視為是間接挑戰人大的權威,以及質疑人大對《基本法》的解釋。這個燙手山芋,究竟法院會接下,還是避開?當三步走行完時,自有分曉。

文偉恩  時事評論員

 

 

 

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