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2017年12月22日

鄧樹雄

評林鄭月娥的研發與教育開支新政策

行政長官林鄭月娥在其首份《施政報告》中提出,於5年任期內把研究發展總開支(即私營部門工商機構開支、公營部門的學術機構開支、政府機構開支)佔本地生產總值的比例(簡稱「研發比例」),從現時的0.73%增至1.5%,以及每年增加教育經常開支50億元。本文嘗試分析這兩項新政策的理念,以及對公共財政的影響。

前三任特首增研發費有別

香港不重視研究發展與經濟結構失衡有關。七十年代初,製造業佔香港經濟比重高達30%,七十年代後期,港英政府更準備推出工業多元化政策,以增強經濟競爭力,但到八十年代初,中英就香港前途展開談判後,港英政府便改變經濟發展策略,以發展金融中心為主導,取消工業多元化政策;加上中國於1978年採取經濟開放政策後,大量香港企業轉往珠三角生產,以節省成本,造成香港經濟急速的去工業化,製造業佔經濟的比重持續下降,從七十年代初的30%下跌至1997年的5.6%。香港經濟嚴重失衡,工商機構缺乏研發動力,致使研發比例長期徘徊於低水平。

首任行政長官董建華在其競選政綱中,強調創新科技以促進香港經濟的發展,故提出要大增研究發展開支,甫上任便於1998年3月成立行政長官特設創新科技委員會,邀請前加州大學校長、國際知名學者田長霖教授出任委員會主席;當時工商界、學術界和政界對此均不熱中,田教授力排眾議,也只能從當時的財政司司長曾蔭權爭取到50億元,成立創新科技基金,以應付中短期之需。

其實,要對創新科研有實際效用,每年的研發比例應不少於1%,當時許多先進經濟體系的研發比例已遠超2%而接近3%了;香港若能達到1%的門檻,也只不過是減慢落後速度罷了。可是田教授無法說服一眾高官和委員會成員,最終連這1%目標也無法寫進委員會報告書內。田教授「領教」了香港金融地產經濟霸權下積極不干預的權威,含恨而去。

那50億元基金本是應付3至5年研發開支之需,想不到至2016年才須再注資50億元;可見每一年度的研發開支不多,董建華雖未竟全功,但總算引進新思維,衝擊傳統所謂審慎理財的哲學。

從2002/03年度起,特區政府只關注如何處理數年不斷擴大的財政赤字問題,經過連串的緊縮措施,才於2005/06年度逐漸恢復財政平衡,故增加研發比例,並非2005年夏天出任第二任行政長官曾蔭權的施政重點,他從未檢討創新科技基金的表現,也未對年度研發開支定下目標,故其任內研發比例並無突破,他也甚少投放資源鼓勵高新產業的發展。

上任行政長官梁振英對研發開支的看法較反覆,他在競選政綱的經濟項目第21段明確指出,要於「5年內,政府投資研發的總開支提升至本地生產總值的0.8%」,以當時(2006至2010)的5年平均計算,公營部門的研發開支約佔研發總開支的55%,故該期間公營部門研發開支約佔本地生產總值的0.4%;若把該比例從0.4%增至0.8%,即表示年度政府研發開支要大幅增加。這一政綱為審慎理財提出新觀點。可惜他就任行政長官後,已未再提及這一政綱,他5年任期內,政府研發開支的增幅甚小。

附【表】列出自1998年起的歷年研發比例(98年前並無統計數據),從1998年的0.44%,18年間只升至2015年的0.76%,從未達到1%最低的門檻,不但遠低於其他亞洲三小龍(南韓為4.24%,台灣為3%,新加坡為2.2%),還不及許多發展中國家。難怪中國社會科學院與世界經濟論壇均指出,香港經濟缺乏發展潛力。若比較前三任行政長官促進研發比例的表現,當以董建華為最佳,他把該比例從1998年的0.44%提升至2005年的0.77%。

林鄭提研發比例目標

林鄭月娥在競選政綱中強調「新思維、新政策、新架構」,指稱創新與科技為經濟發展之本。由於香港的研發比例遠低於其他先進經濟體系,所以她當選後,把政綱貫徹落實,在《施政報告》提出循八大方面加強創新科技發展,其中首要政策是增加研究發展資源。她說:「我們已定下目標,在本屆政府5年任期結束前,把本地研發總開支相對本地生產總值的比率,倍升至每年約450億元,即由0.73%增至1.5%。」可見林鄭月娥的新政策更明確、更進取。

在增加公營部門研發開支方面,雖然林鄭月娥與梁振英的構想相若,但她的政策更富挑戰性,因她要提升工商機構在研發方面的開支,所以她為企業的研發開支提供額外稅務扣減,她「希望藉此逐漸把公私營機構研發開支的比例,從公營主導扭轉至公私營共同投入的持續局面」。如果政策能夠成功,則香港經濟的再工業化還是有點希望的。雖然現時尚難評估政策的成效,但林鄭月娥這種迎難而上的新政,還是值得肯定的。

林鄭月娥在競選政綱中強烈批評特區政府的教育開支不足。她指出,2017/18年度,教育公共開支只佔本地生產總值的3.36%,還低於1997/98年度的3.42%,所以承諾當選後,每年會增加50億元教育經常開支。這一政綱可視為對財政司司長陳茂波2017/18《預算案》的不滿,林鄭月娥當選後果然貫徹承諾,留任財政司司長的陳茂波當然尷尬不已,但他好像未就此事回應。不過,增加資源後,該比例也只不過微升至3.55%而已。這對特區政府的理財哲學有何影響,還須看陳茂波對下個年度《預算案》的處理。

從公共財政的角度看,林鄭月娥這兩項新政策涉及公共開支優先次序、公營部門的大小問題。現分而述之:

一、公共開支優先次序的問題

財政司司長會把各種不同的公共開支分成10個政策組別開支,如教育、社會福利、衞生、基建、經濟等,所謂開支優先次序,是以這些政策組別開支的大小而定,財政司司長根據社會需要、政府整體策略、財政狀況,才決定各政策組別開支的比例,並依當時情況而調整每一年度的比例,所以財政司司長從不為某一政策組別預定開支數額或增長目標,行政長官也絕對尊重財政司司長的決定,甚少干預。

這次林鄭月娥在《施政報告》提出的兩項開支新政策,應視為對上屆政府財政政策及2017/18《預算案》的不滿。不過,林鄭月娥的新思維已衝擊港英政府、特區政府一貫由財政司司長主導財經政策的權力。林鄭月娥小試牛刀,逐步擴大其政治影響力。

其實,林鄭月娥並非無的放矢。回歸後,財政司司長為達到《基本法》第107條審慎理財的要求,自貶身價,成為避免財赤、累積財儲的會計師,輕看甚至放棄其對制定經濟政策和發展規劃的責任;行政長官遂逐漸管控這個權責,例如曾蔭權推動六大優勢產業、梁振英配合國家「一帶一路」的發展策略。林鄭今次提出的研發比例新目標亦應如是觀,她一改一貫的模糊迴避、缺乏承擔的官僚作風,確立明確目標,勇於承擔。

林鄭月娥的另一新政策是,每年增加教育公共開支50億元,對公共財政也有重大影響。從來教育都是香港最大的一項公共開支,但近4個財政年度,基建開支已因跨境大型基建而躍升首位,2014/15年度教育開支不升反降,其他年度教育開支也只增加約50億元或更少,難怪林鄭月娥慨嘆教育開支不足。不過,就是加上新增的50億元,2017/18年度教育公共開支仍只佔本地總產值的3.55%,達不到國際公認4%的最低要求,故她的建議只是治標不治本。若林鄭月娥能定下任期內要達到4%的目標,便不怕教育資源給挪用去支援基建了。

無論如何,林鄭月娥這兩項開支新政策已打開政策組別開支優先次序的潘朵拉盒子,市民不斷抱怨各種社會服務開支不足,政府卻大興土木,且嚴重超支,財政司司長這次恐難在下年度《預算案》迴避討論這一關鍵問題。

二、公營部門大小的問題

特區政府不斷強調在維持穩健財政下,要善用財政資源(即龐大的財政儲備)投資未來及改善民生,結果必是增加公共開支,例如林鄭月娥增加教育及研發開支,這必會擴大公營部門(即公共開支佔本地生產總值的比例)。

由於政府一貫強調市場主導,並採取積極不干預的小政府政策,故控制公營部門不逾20%,是一個不成文的既定政策,當2001/02年度出現巨額赤字及公營部門急升時,時任財政司司長梁錦松遂於2002/03《預算案》的財政預算準則中,首次加上「在中期預測內,公共開支相當於本地生產總值的比例應大約控制在20%的水平」。

此舉成為既定政策,故無論推行所謂反景氣周期的開支政策,或是近年進行龐大的跨境基建,財政司司長都盡量控制公營部門在20%之內,以致出現所謂反景氣周期的公共開支竟還低於上年度水平,以及挪用各種社會服務資源,以支援大型跨境基建的不合理現象,所以要善用財政資源,必須修訂這一20%公營部門上限的財政預算準則。

提高香港公營部門上限的爭議,由來已久,八十年代張奧偉議員曾提出25%的前瞻性建議。回歸後,歷任財政司司長只重視如何達到《基本法》第107條審慎理財的要求,漠視一切提高公營部門上限的建議,只拋出「應使則使」來敷衍應對,卻從不討論各種社會服務開支嚴重不足和滯後的情況,變成「應使不使」,漠視民生疾苦,莫此為甚!

喧鬧的立法會與保守的財政司司長,很難改變當前守舊落後的理財哲學。林鄭月娥既提出「理財新哲學」口號,就應正本清源,徹底檢討特區財政的深層次問題,否則「理財新哲學」轉眼便變成與「應使則使」一樣的政治空話了!

鄧樹雄  香港浸會大學經濟系前系主任

 



 

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