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2017年11月7日

鄭宏泰 陸觀豪

住有所居端賴公屋私樓相輔相成

行政長官林鄭月娥在《施政報告》中提出「首次置業上車盤」先導、「綠表置居計劃」恒常化、「白表免補地價購買二手居屋計劃」恒常化等措施,冀一勞永逸,解決房屋問題。

不過,這份《施政報告》的房屋政策,輿論反應不一。中大香港亞太研究所2017年11月6日公布的民意調查(下稱「中大民調」)數據顯示,只有30%市民認為《施政報告》提出的房屋政策,對解決住屋問題有大或很大幫助,42.6%認為僅有很少幫助,6%甚至覺得完全沒幫助,餘下21.4%以不知道作答,持不肯定看法。由此可見,市民對《施政報告》的房屋政策褒貶參半之餘,大多抱存疑態度。

房屋可分四大類

房屋問題錯綜複雜,究其原因,既在其價值的兩面性,又有權益的雙重性。扼要地說,房屋並非一般商品,既有使用價值,也有投資價值;而權益既有使用權,又有產業權。至於這些價值和權益,既可分拆,又可統一,所以糾纏複雜。

若按其性質劃分,則可分為福利房屋、長租房屋、自住房屋、商品房屋等四大類。【表1】綜合分析其權益和價值。至於有效的解決方法,就是公屋與私樓必須相輔相成,單從公營房屋着手,則難逃事倍功半的宿命。

福利房屋對象為低下階層,租金按負擔能力釐定,戶主升職加薪生計改善後,道義上應求上進,交還單位再分配予輪候者。長租房屋在不同地方有不同安排,例如國內是機關企業分配房屋,可終生居住;香港的「綠置居」理論上售價按市價打折扣,戶主實際預繳終生租金,有業權而無地權。限制期後可補地價,但實際投資價值甚微,因為始終是公屋。

自住房屋是資助置業,政府與戶主共同擁有物業,售價按市價打折扣。香港的居屋以市價七折發售,限制期後也可補地價,實際投資價值頗弱,因為質素始終不及私樓屋苑。商品房屋是私樓,業主擁有各項權益,投資價值強,高低視乎地點座向等因素而定。「綠置居」及居屋補地價後,實際變身私樓,但物業先天不足,投資價值難顯著提高。林鄭政府上台後落實競選承諾,提出「首置上車盤」,幫助居屋邊緣者圓夢,變相擴闊居屋範疇,政治色彩不可輕視。

物業使用權與產業權既可分拆,投資與使用價值關係乃視乎物業性質而定【表2】。福利主導物業屬社會保障項目,使用價值大於投資,需政府補貼,如何有效運用公帑是政治課題。公屋理應無終生使用權,可惜欠資格覆核機制,令其變成終生制,可傳承後人,產生尾大不掉的「公屋世襲」問題。

「綠置居」褒貶參半

「綠置居」(前身是「租者置其屋」)應運而生,旨在減低補貼,拉近使用價值與投資差距,與學者倡議以成本價售予戶主不謀而合。公屋租金遠低於使用價值(即樓價回本及維修管理等開支),若出售使用權,政府不再補貼差餉管理費,建築成本也回籠,理論上一舉兩得。

不過,論調似是而非,政策原則混亂,因為公屋既然是社會保障,戶主「脫貧」後理應離開補貼行列,「綠置居」不但本末倒置,亦有雙重資助色彩。中大民調數據顯示,輿論對「綠置居」恒常化成效存疑,覺得有大或很大幫助者,只有42%,反而覺得只有很小或沒幫助者則達46%,餘下比例則以不知道作答。由此可見,「綠置居」政策其實褒貶參半,結果實非出人意表。

上世紀七十年代推出「居者有其屋」,乃填補公屋與私樓間之空隙,政府墊支地價資助公屋「富戶」置業上進,脫離社會保障行列。居住權主導物業並非福利項目,投資與使用價值相等,毋須政府補貼,也不具投資得益。不過,居屋伊始,已設立補地價安排,原意是補充私樓短缺;時移世易,私樓不再短缺,樓市脫韁,水漲船高,帶動居屋投資價值。

政府連忙推出「白居二」,活化免補地價二手市場,可是徒勞無功。箇中關鍵是投資價值提高,補地價權利有價,戶主不輕言割愛所致。難怪中大民調顯示,只有36.6%市民認為這一建議對解決合資格購買居屋人士的置業問題有頗大或很大幫助,42.7%認為有很少幫助,5.5%更認為完全沒有幫助,可見近半數市民並不認同計劃。

新加坡與香港同屬城市經濟體,土地是珍貴資源,彼邦頗有先見之明,分割公私營房屋市場。公營房屋市場有不同布局間格面積供選擇,合資格國民按其負擔能力租置;買賣則限於使用權,不涉土地權,不受補地價問題困擾,乃名實相副的居住權主導,投資與使用價值相等。

近日,有人倡議香港仿效新加坡,可預支強積金支付置業首期而引發爭論。新加坡中央公積金是政府主理,供款比率又遠比香港高,公營房屋也是政府主理,預支公積金置業不過是轉換儲蓄形式;香港的強積金是私營,供款比率低,即使支付居屋首期,也杯水車薪,且涉及退休安老等政治課題,難分難解,建議不啻自尋煩惱。

「首置上車盤」是政治而非實務,況且政府屬意公私混合發展模式,私樓與「首置盤」同場。時移世易,居屋投資價值已高於使用價值,「首置上車盤」必然更高,變成業權地權主導,儼如私樓,福兮禍兮,且拭目以待。房屋政策向為公眾最關心的一大重點,單從中大民調數據看,市民認為《施政報告》的房屋政策,對解決當前住屋問題的作用,明顯十分有限,不容不察。

私樓是業權地權主導,投資大於使用價值,治本有賴供求匹配,治標有四大措施【表3】。阻截流通是針對投機倒把,寓禁於徵,見效快且大。降低槓桿也是針對短炒投機,加重融資成本,遏抑以小博大。破除壟斷是開放市場,交易公開公平公正。調整結構是增加品種,迎合不同負擔能力租置需求。

上屆政府扭盡六壬遏抑樓價,但現實是5年來反上升六成多,皆因眼高手低,以簡單土地供求應對複雜樓市錯配,以策略性措施拆解結構性問題,以治標手段治本,怎不弄巧反拙?

按揭辣招原意異變

稅務辣招向來是對付短炒虛火的良方妙藥,但投機倒把絕跡後,反轉遏抑用家需求,窒礙市場流轉。政府不單未因時制宜,更變本加厲驅逐投資,且巧立名目為「需求管理」,變相阻撓正常流轉,令一向作為房屋市場交易主體的二手市場萎縮。按揭辣招本意是壓縮投機融資,卻異變為壓制銀行貸放手段,名為「逆周期措施」穩定金融系統,卻令二手市場雪上加霜,按揭僅佔銀行總貸款16%則是最好說明。

此外,政府嘗試調整結構,推出限價、限積、限購(例如「港人港地」)等措施,皆無疾而終。不過世事如棋,發展商近年針對買家以貨就價,推出的各種另類「限價」、「限積」的「納米樓」,卻可謂呼應政府政策,惟實質是變相抬高呎價,羊毛出在羊身上,其變不但始料不及,也十分諷刺。

新政府上場,不敢輕舉妄動,遑論鬆綁,只好從調整結構入手,改弦易轍向公營房屋動腦筋,針對不患寡而患不均,轉先導計劃為恒常,甚至擴闊居屋範疇,惠及邊緣置業者,以及最近的預支強積金置業等。不過,樓市癥結在於二手市場萎縮,換樓鏈遭打斷,加上按揭市場扭曲,非銀行放債人(俗稱「財仔」)坐大,發展商變相主導,有力推高樓價。新政府不從撥亂反正入手,而是捨正途而弗由,單靠增加公營房屋品種解困,結果必然重蹈上屆覆轍,師老無功,港人恐怕仍要繼續受房屋問題折騰。

鄭宏泰為香港中文大學香港亞太研究所助理所長;陸觀豪為退休銀行家、香港中文大學香港亞太研究所名譽研究員。

 

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