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2017年10月20日

程介明 教育評論

UNESCO再次面臨挑戰

最近,UNESCO(聯合國教科文組織)成為世界新聞,並不多見,原因也許是它的工作沒有多少政治色彩,引不起媒體的興趣。的確,UNESCO的新聞,反而在發展中國家的報紙會經常出現;UNESCO在她們那裏開一個會,又或者在她們那裏啟動一個項目,就很容易登上報紙頭條。這些在發達的西方社會都不會出現。

UNESCO成立於戰後的1945年,它的核心使命和活動是「通過教育、科學、文化、傳播與訊息,促進建設和平、消除貧困、可持續發展和文化間對話……」是「在尊重共同價值觀的基礎上為不同文明、文化和民族之間開展對話創造條件……世界才能實現可持續發展的全球願景,包括尊重人權、相互尊重和減輕貧困。」因此,UNESCO基本上是一個和平的平台。

全球教育 核心力量

就教育而言,UNESCO於1948年已經提出要所有國家實現遍及的、免費的小學教育。1960年代初,分別在非洲、拉丁美洲和亞洲舉行大會,要於20年內實現9年義務教育。1990年,在泰國宗迪恩舉行的「全民教育」(Education for All)會議,可以說是全球教育發展的里程碑;2000年,在塞內加爾又擬成「達喀爾行動綱領」,到2015年要在全球實現9年義務教育;同年,聯合國倡議的「千禧發展目標」(MDG),普及小學教育成為8項目標的第二項。這裏面,UNESCO是主催單位之一。

2013年開始,UNESCO又參與領頭,把MDG拓展成為2030的「可持續發展目標」(SDG),教育是17項當中的第4項,主要由UNESCO牽頭,經過許多地區的討論,歸納後在南韓銀川滙總而成。在教育的範疇,UNESCO始終是全球的核心力量。

不過,全球國際機構的形勢已經起了很大變化。上世紀六十至八十年代,UNESCO在教育領域處於明顯的領導地位,後來很多與UNICEF(聯合國兒童基金會)聯手。它們與世界銀行處於很微妙的關係。世銀有強烈的意識形態,在貸款當中加進許多方向性的要求,刻意推動自由市場經濟。UNESCO則在大方向經常與世銀聯手,也依靠世銀的財力,但是在意識形態上又往往針鋒相對,從保護弱勢國家的立場發聲。

時移世易 挑戰不斷

進入二十一世紀,形勢又有變化。國際的政策論壇上,多了不少另類的NGO。例如Save the Children,與UNICEF的宗旨大同小異,但是思路比較清新,機構比較靈活,項目也比較有針對性。又如Education International,是世界性的教師職工會聯盟,在教育的世界論壇上非常活躍,也有頗強的反建制姿態;再如索羅斯的OSF(開放社會基金),以推動自由開放的姿態,從另一個角度在發展中國家反建制。這些新進的NGO,成員都有非常高的知識水平,又有很多深入實際的「落地」經驗。在國際平台的發言權,這些NGO逐漸超越比較傳統的機構如UNESCO。

筆者於不同時期、不同程度地見證這些全球的討論和發展。筆者第一次參加國際機構的項目,就是UNESCO在大連為中國各省的教育規劃工作者作培訓。負責的單位是UNESCO屬下的教育規劃研究所(IIEP)。當時筆者與葉克剛用的是第一代手提電腦,512K的Bonwell,居然可以做教育系統的統計規劃。

IIEP也是筆者第一個接觸的UNESCO機構。當時博士導師說:「你必須訪問IIEP,那是教育規劃的麥加(聖地)。」那時不過是一個半途出家的窮博士生,卻受到IIEP非常熱情的接待和輔導。IIEP後來的一個大項目是,1989年中國、印度、墨西哥、法屬畿內亞4國的基礎教育素質比較研究。後來又有機會組織了發展中國家6個跨國研究網絡的「南——南」聯盟等等。那時代,研究宏觀的教育政策,沒有地方可以與IIEP媲美。

從某種意義上來說,UNESCO也可以說是發展中國家的組織。成員國按照國力(GDP)分攤經費,但是每個國家都有一票表決權。一些發達國家,特別是美國、英國,一向對UNESCO若即若離,其他除了法國,西方國家對UNESCO並不關注。這絕對不是一個發達國家的俱樂部。這次成為國際新聞,恰恰就是因為事件帶有政治色彩。

美國退出 旨在姿態

新聞之一是,特朗普宣布美國退出UNESCO。這已經不是第一次。1984年,列根總統期內,美國因為UNESCO的反美傾向而退出。事實上,筆者在UNESCO巴黎總部所見,當時負責教育政策的是保加利亞籍,負責成人教育的是北韓籍,可見一斑。英國緊隨退出,有點莫名其妙的是新加坡也緊隨。1992,美國老布殊當政的時候,又恢復加入。

美國這次退出,是因為UNESCO接受巴勒斯坦成為成員國,不過那已是2011的事;當時是會員國107票對14票(52票棄權)的壓倒性通過。美國是UNESCO的最大資助者,按比例佔分攤經費的22%,每年要交付8000萬美元。2011年美國停止資助,UNESCO馬上陷入財政危機。2013年,美國因而被取消在UNESCO的表決權。所以這次退出,歐洲輿論說:「就像久已分居的夫妻,終於離婚。」美國這次退出,事先沒有知會以色列,可見特朗普的亂龍;錯愕之餘,以色列馬上歡呼,認為是「美國勇敢而正義」。

退出UNESCO,對特朗普來說,可以顯示他對整個聯合國體系的「強硬」姿態,獲得美國右派的支持,而毋須作任何實質動作,非常省力。歐洲輿論認為,特朗普又一次讓出國際舞台的角色,「中國應該感到高興(trumpet)」。

近日UNESCO另一條新聞,是法國的原文化部長當選為秘書長。事前,很多人都猜測來自中國的唐虔會當選。唐虔是UNESCO的第二把交椅,是教育的主管,溫文爾雅,頗得人緣,是中國難得的外交人才,而且在教育領域有許多實質性的貢獻。

不過峰迴路轉,看新聞報道,中國於競選中途主動退出;有猜測是讓位予埃及代表,不料埃及代表不爭氣,在末二輪輸給敵對的卡塔爾;於是埃及傾全力動員其他國家轉投法國。

法國也許算是漁人得利,廣東話說「冷手執個熱煎堆」。支持唐虔的都覺得可惜,他退休,中國在UNESCO的人員有點斷代了。

筆者近年也參加不少UNESCO亞太區辦事處的活動和工作,這是全球最活躍的辦事處。日、韓在此爭奪影響力,路人皆見,裏面充滿着日、韓的「見習生」。原來的韓籍主任金光照,很有魄力,深得人心,可惜兩個月前英年早逝。辦事處前景莫測。

UNESCO本來是一個和平的對話平台,但在今天,國際之間緊張的外交博弈,往往掩蓋了世界發展的一些共同目標,犧牲了人類一些美好願望。

 

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