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2017年7月13日

文偉恩

不可靠的中英聯合聲明

但凡提到香港回歸,總要從1984年英國與中國簽訂的《中英聯合聲明》(簡稱《聲明》)說起。今年是香港回歸中國20周年,國家主席習近平親臨香港以示隆重;可是於舉行備受矚目(因有民主派議員出席)的晚宴時,外交部卻在北京表示,《聲明》作為一個歷史文件,不再具有任何現實意義,對中國中央政府對香港特區的管理也不具備任何約束力。英方對回歸後的香港無主權、無治權,無監督權。

中國政府並非首次提出以上觀點。2014年12月,英國國會外交事務委員會的調查團打算來港觀察《聲明》的落實情況,中國政府卻予拒絕。據英方代表透露,中國大使提出的理由是,中國政府認為《聲明》已經無效。今次中央政府老調重彈,又是因為英國人「多事」,外相約翰遜發表聲明,強調英國在《聲明》中給予香港的承諾,如20年前一樣堅定不移,展望香港在全面落實民主方面取得更大進展。

如果說《聲明》相當於一份合約(不少論者認為它確是一份合約或條約),一般而言,在民間如有合約糾紛,簽約各方會到當地的法庭尋求裁決;至於國與國之間的糾紛,當然也有國際法庭處理,例如早前家聽過中國與菲律賓在南海的衝突,便交由國際海洋法法庭仲裁。至於中英雙方如就《聲明》是否仍然有效存在爭議,則可以到聯合國轄下的海牙國際法庭要求澄清或裁決。

這類國際法庭層次好像很高,但其執行力往往比一個國內的本地法院更弱。以香港為例,如敗訴一方不執行法官的裁決,會被檢控藐視法庭罪,警方會緝拿歸案,經審訊後一旦罪成,可判罰款或監禁。不過,在國際法庭,敗訴國家若不執行裁決,則往往沒有任何後果,原因是國際法庭沒有強制執行裁決的權力和能力,是否執行裁決,端視與訟各國是否願意執行;或更重要的是,勝方有無能力強制敗方執行。上引中菲南海仲裁案,菲律賓是勝方,但裁決至今還未執行,中國早已揚言不接受和不承認,無非是因為菲律賓根本無力強制中國執行裁決。

同理,即使英國(或香港以受影響者的身份)拿着《聲明》到海牙國際法庭採取法律行動,但按該法庭的規定,須得爭議各方同意交由法庭處理,它才可審議。不過,試問一直堅持香港問題是內政事務的中國政府,又怎會同意把《聲明》的爭議提上國際法庭?更重要的是,即使英國(或香港)勝訴,她有能力強制中國執行裁決嗎?

現實上,回顧近年英國對中國千依百順,連前港督彭定康都譏諷英國政府沒有遵守《聲明》的承諾和責任,是有失「國格」。可是英國政府除了與中國政府唇槍舌劍一番外,連把《聲明》是否仍然有效這個爭議呈上國際法庭裁決,或退一個層次提上聯合國辯論的意欲和膽量可能都沒有,比菲律賓還不如。

事實上,《聲明》本身亦不是一份值得依賴的東西。只要把《聲明》與《基本法》對照一下,應該發現《基本法》的內容比《聲明》更詳細和嚴謹。就以最多人關心的香港民主發展為例,關於行政長官的產生辦法,《聲明》第3段第(4)點只訂明「香港特別行政區政府由當地人組成。行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。」

至於立法會的產生辦法,則只在《聲明》附件一的第4段有半句提及,說「香港特別行政區立法機關由選舉產生」。要是沒有《基本法》第45和第68條寫明行政長官和立法會最終由普選產生,中國政府其實可以大條道理,說現行的選舉制度已符合《聲明》的要求。

熟悉國際法的專家常言,說穿了,國際法根本不是法律問題,而是政治角力。既然如此,就別奢望把爭議提升到國際層次,便能得到更大力量去處理。要中央政府履行「一國兩制」,還是要反求諸己,看看可以怎樣促使中央政府遵守《基本法》,或是如何抵禦中央政府那些不符合《基本法》的舉措。

 

 

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