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2016年12月7日

王于漸 大講堂

美國食糖配額與古、菲國運

始於1953年7月的古巴革命,是卡斯特羅(Fidel Castro)率領「七二六運動」組織以及盟友所發動的一場武裝革命,經過數年間連番起義,終於1959年1月1日推翻總統巴蒂斯塔(Fulgencio Batista)的專制管治。「七二六運動」後來更採用共產主義路線進行改革,於1965年10月正式成為古巴共產黨,令古巴與美國的關係完全改變。

在1959年古巴革命之前,該國向來是美國一大忠實盟國,雙方經濟聯繫非比尋常,締結如此密切關係的關鍵究竟出了什麼問題?對於這場古巴革命的由來,學者觀點可歸納為以下兩種。

古巴政經命脈

在革命之前,古巴各種工業受制於美國私人資本,農業出產以輸美的食糖為主,該國的大莊園制(latifundismo),乃源於古羅馬的寡頭壟斷農地所有制,在拉丁美洲和菲律賓同樣盛行。左翼學者把古巴革命歸咎於古巴經濟不均、剝削嚴重、過度受美國操控等因素。

至於巴蒂斯塔倒台以及卡斯特羅乘時而起的因由,大多數主流學者並不認同經濟根源之說。鑑於卡斯特羅「七二六運動」崛起之前數月,古巴並未陷於經濟衰退,不少論者都不以經濟因素為着眼點,而認為其中因素包括巴蒂斯塔獨裁政權有違憲制、恢復民主的社會呼聲日高,以及群眾對貪污腐化、有如一潭死水的政制信心盡失等等。

事實上,兩派分析都忽略了美國對古巴食糖實施貿易保護措施的效應。值得注意的是,當代論者認為這與美國下調古巴食糖的進口配額,令古巴出口食糖市場日益縮窄有莫大關連。

古美兩國的經濟關係,過去主要由食糖貿易主導;食糖佔古巴出口總值八成有多,其中半數以上輸往美國。1950年代,輸美食糖總值約佔國家出口總收入15%。由於其他國家亦對古巴食糖實施貿易保護措施,古巴實在難以找到取代美國市場的買家。

古巴依賴美國市場,變相受美國入口配額限制支配。美國自1934年起,已經實施食糖供應量管制,當初本為經濟大蕭條的紓困措施。有關法例規定,無論美國本土或外國供應商,均獲發一定配額,以達控制本土產量及進口數量。

二次世界大戰結束後,美國國會於1948年重新制訂食糖法案,並於1951年及1956年加以修訂,在順應本土生產商增加配額要求的同時,調低古巴食糖的進口配額。1950年代,古巴進口美國的食糖配額由佔美國食糖市場約40%減至35%。

美國糖衣炮彈

美國食糖入口管制,按照產區地域或政治疆界劃分,其中包括美國本土5個甜菜及蔗糖生產區、夏威夷、波多黎各、處女島,以及古巴與菲律賓兩個海外供應國。美國國內生產商及菲律賓先後於1948年及1951年獲派固定配額,市場餘額則悉數由古巴取得。

1956年以前,無論在美國市場增長或變量方面,古巴佔了絕大部分比重,其產糖量超乎在美國市場所獲配額;1948至1955年期間,古巴食糖在美國市場的售價,比在世界其他市場售價平均高出25%。

因此,古巴食糖生產商既有足夠能力,亦有充分誘因樂於一力承擔國際市場的供求變動,以協助美國維持食糖價格的穩定性。古巴食糖貿易的決策者也就心甘情願,通過包攬龐大美國食糖市場所出現的轉變,從而獲取佔美國市場未來增長大部分的名義配額。

然而,在1956年修訂的美國食糖法,大大改變既有的配額制度,其中首度明文規定,美國生產商在本地市場未來增長中不但可獲定額分配,更可在超額需求的調配安排下,獲得優先分派;這些都原是古巴從前所享的優待。

更嚴重的影響是從長遠而言,古巴日後原本預期增加的配額會被削減。1956年以後,古巴食糖生產商被迫把較大比重的出口轉銷至美國以外的較波動市場,市場風險、利潤波幅等不利因素隨之增加。官員紛紛抱怨,古巴既在兩次世界大戰中身為美國的忠實盟友,也對美國穩定食糖價格的措施有所貢獻,卻未見獎賞,反遭懲罰。

美國該項法例的修訂有損當年各項政治經濟考慮的原意,於1948年通過的修訂案,默示本土生產商日後可獲的產量,可以高於其當時規定的固定配額,以便在5年內(亦即1948-1953年)農產量毋須受到限制;但隨着產量限制在1953年年底逐漸逼近,提高本土配額的政治呼聲亦乘勢而起。

貿易戰雲密布

面對如此不利境況,美國蔗糖生產商群起要求即時修例,而毋須待當時的法例在1956年年底終止。艾森豪威爾總統政府卻不同意在1954年加快修例步伐,以免影響美國對中美洲的冷戰政策。古巴食糖配額一旦削減,1952年以政變奪權的巴蒂斯塔或會因而失勢。

區區蔗糖生產商的利益,並未足以迫使國會作出違背政府的既有冷戰政策的舉措,本土食糖業界聯盟提出的有關修訂法案於1954年被國務院否決。但1955年,共和黨在參眾兩院中失勢,美國的政治氣候隨即改變。

民主黨路易斯安那州(美國主要產糖州之一)參議員Ellender當年執掌參議院農業委員會,並自委為國會中本土糖業的首席代表,於1955年4月1日提出修訂案,削減古巴佔美國市場未來增長至29.6%(只相當於先前所佔96%比重的30.8%),並獲49名(超過半數)參議員支持,內容如出一轍的修訂案亦已於之前一天呈交眾議院;修訂法案在1956年5月17日獲得通過。

消息傳出之後,古巴大為震驚。因預期法案獲通過後有利美國本土食糖企業,早前9家從古巴進口食糖的上市公司的股價已作調整。從華爾街立場而言,投資古巴糖業公司受環球政治氣候影響,形勢極不明朗,投資美國本土受保護糖業反而風險較低。

古巴既損失在美國市場的配額,惟有在國際市場上另謀出路,生產商最關注的風險不外兩大類:價格風險與成本風險。在美國以外的國際市場,價格風險較高;製糖涉及種種固定成本及運輸設備,成本風險自然視乎生產能力的使用率,當時古巴糖業的生產能力已嚴重過剩。

可惜古巴在美國受保護市場上的損失,並未在國際市場上獲得彌補,因美國以外的市場亦已按地域分成若干特惠市場,以歐洲各主要食糖消費國為例,對於本土及其前殖民地的生產活動,亦一如美國實施保護措施。除卻美國市場之外,古巴並未享其他進口優惠。

巴蒂斯塔政權因美國食糖進口配額法例的修訂而倒台,食糖配額廣被視為維護古巴糖業寡頭壟斷,以及鞏固古巴依附美國之勢的工具,巴蒂斯塔的心腹顧問實為在配額制中擁有既得利益的美國糖業代表、對大部分糖料作物有留置權的本地與外國銀行家及商行,以及工會領袖等。1952年政變之際,巴蒂斯塔的關連人士,俱為古巴經濟增長的有利因素,但隨着美國食糖業的保護主義傾向日趨明顯,改變了增長前景。

1956年修例之後,古巴須另謀對策,為求經濟增長穩健,轉以多元化為發展重點,但巴蒂斯塔的幕僚卻未能及時改變依賴食糖出口的現狀。美國不利古巴的修例之舉確然掀起大浪,不但連累巴蒂斯塔的「親糖」內閣成員,更拖垮整個巴蒂斯塔政權。

政事波濤洶湧

卡斯特羅在1957年受訪時指出,革命軍其實並未料到可以獨力擊倒巴斯蒂塔,而只是以掀起推倒政權的氣候為目的;美國對古巴食糖進口配額修例之舉,成為革命軍推翻政府的催化劑。

Ellender修訂案內容正式公布,並獲政界支持的消息傳出後,古巴軍方反對之聲日趨激烈。1956年一次行刺巴蒂斯塔的行動雖以失敗告終,卻反映軍方內部來自中產階層的軍官,因自身利益緊扣食糖出口前景,不再支持政府;是次行動亦廣獲古巴政經界精英認同,包括該國央行前行長Felipe Pazos。

1957年,國際食糖市況異常暢旺,得以沖淡配額修例的效應,但古巴政府所受的政治衝擊依然未減。為求取得支持,巴蒂斯塔在1958年一次人皆盡知是徇私舞弊的總統大選中傳位給親信。同年夏季,民間對政府的支持度持續銳減,就連古巴的食糖出口利益集團,亦因巴蒂斯塔表現不濟而產生離心,反對者直言:「我們不管誰人出手,只要推翻巴蒂斯塔便可。」

巴蒂斯塔難逃倒台厄運,以卡斯特羅為首的革命運動備受擁護,原因固然不一而足。裙帶主義當道、政府欠缺合法性、選舉舞弊,都足以解釋為何巴蒂斯塔政權掀起民間的改革要求。然而,美國修改貿易政策所造成的經濟壓力,導致巴蒂斯塔在政、軍兩面眾叛親離,加上群眾對改革政府、恢復憲政呼聲日熾,成為壯大革命聲勢的關鍵因素。

卡斯特羅深明古巴革命能夠成事,全賴美國收緊貿易政策。1959年10月革命成功後,他公開解釋在美國貿易保護主義形勢下,該國所面對的困境:「我們必須捍衞古巴的食糖配額,我認為這是國民義不容辭、份所當為的事;再者,我們這樣做只不過為求自保,不會對別人造成傷害。」卡斯特羅當初對美國政府或私營企業,並無公然表露敵意。

是以在1959年間,美國企業的投資計劃絲毫無改,年內的直接投資總額達6300萬美元,幾乎創下二次大戰以後的最高紀錄,但美國的食糖配額制度的確令古巴經濟萎縮。至1959年底,古巴各界領袖均認定要擴大該國的貿易聯繫,哲古華拉(Che Guevara)和卡斯特羅胞弟勞爾卡斯特羅(Raul Castro),均勸卡斯特羅向蘇聯尋求經濟援助。

1960年2月,蘇聯派遣一個貿易代表團到訪古巴首都哈瓦那,與古巴簽署食糖貿易協議,美國視之為共產政權公然染指其勢力範圍地域的行為。其後,一個東德與波蘭貿易團亦到訪古巴,古巴食糖出口既獲另類市場,政府自以為有足夠籌碼抗衡美國,更把標準石油公司、德士古公司、蜆殼3家美國公司在古巴的煉油廠收歸國有。

1960年7月,艾森豪威爾總統以牙還牙,把古巴的未來食糖配額減至零,頓時對古巴造成沉重打擊。

4天之後,蘇聯即宣布悉數從古巴購入美國所減的食糖數量,中國亦隨即購入古巴食糖。自1961年之後,中蘇兩國雙雙成為古巴所產食糖的最大買家。

無巧不成話,2016年11月,在特朗普以鼓吹貿易保護主義的政綱當選美國總統的同時,卡斯特羅逝世,令人憂慮的是美國保護主義捲土重來,將掀起更多國際危機。可悲的是,1956年美國對食糖進口實施保護主義措施,國際間的受害者又何止古巴一國?

古巴喪失的食糖配額轉移給菲律賓,種下政經禍根。菲律賓的大莊園從中大撈一筆,來自中產階層的律師兼二戰英雄人物馬可斯得以乘勢而起,出任總統之後藉配額中飽私囊,鐵腕治國達20年之久,期間經濟大受打擊。直至1986年,阿基諾夫人(無獨有偶,她也是大莊園後人)發起人民力量革命,把他擯下台。

王于漸  香港大學經濟學講座教授及黃乾亨黃英豪政治經濟學教授

 

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