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2015年12月3日

吳靄儀

一地兩檢試探基本法值幾多

律政司司長袁國強聲稱,要實施「一地兩檢」,內地人員來港執法無可避免。《基本法》不容許內地人員在香港執法,也不容許附件三以外的全國性法律在香港實施。既然如此,真正「無可避免」的結論就是︰「一地兩檢」違反《基本法》,不能在香港特別行政區推行,保安局局長黎棟國有什麼理由還要「積極探討」下去?

無權剔走香港土地

爭持「一地兩檢」可行的人主要論點不外乎兩個︰一、在西方國家,兩國之間經常設有聯合邊境站;外國行,為何香港特區不行?二、深圳灣口岸能劃出土地,讓香港特區執法,實施「一地兩檢」,在內地行,為何在香港不行?

這兩個論點,其實已反覆回應過無數次,原因十分簡單︰外國邊境兩邊都是主權國,沒有任何類似《基本法》第18條的約束,可以自由協議;《基本法》不容許內地人員在香港特區執行內地法律,但並無限制香港人員在內地執行香港法律,是故在《基本法》第20條之下,中央當局可以授權香港特區這樣做。這點早已在立法會詳細辯論(見立場新聞2015年5月21日拙文〈「一地兩檢」提醒懶惰議員〉),但撐高鐵的人(包括官員議員)視若無睹。

全國港澳研究會會員、深圳大學基本法研究中心教授宋小莊近日提出新理論,認為「中央政府可以發出指令,將西九口岸一小部分土地或空間劃歸由內地邊境檢查站使用」(2015年12月2日《明報》)。這個建議令人錯愕,因為這等於說中央當局隨時可以把香港特區一部分剔除出受《基本法》管轄的範圍之外,由內地當局直接管治。如果宋小莊的理論說得通的話,那麼《基本法》就一錢不值。但他的理論能成立嗎?

宋小莊的理據是︰「1990年4月4日全國人大《關於設立香港別行政區的決定》明確︰『香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公布』。該行政區域圖不是香港《基本法》組成部分,其修改不受香港《基本法》第159條的限制」。

擅自劃區荒謬絕倫

這是本末倒置。香港特區的區域範圍由全國人大決定,國務院只是依照人大決定製圖,不能反其道而行之,用改圖的方法改變全國人大決定。該人大決定是按《中國憲法》第31條,自1997年7月1日起設立香港特別行政區,《決定》的第2條全條如下︰「香港特別行政區的區域包括香港島、九龍半島,以及所管轄的島嶼和附近海域。香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公布」。

該《決定》是落實《中英聯合聲明》的一部分。《聯合聲明》第1條就說明何謂中國收回的「香港地區」;第3條聲明中國對香港的「基本方針」第(1)款就說明中國對香港恢復行使主權時,根據《中國憲法》第31條設立香港特區。有關的具體描述,見《聯合聲明》的附件一第1章。《聯合聲明》附件二成立中英聯合聯絡小組,共同磋商執行《聯合聲明》事宜。

全國人大於1990年4月4日通過《基本法》,同時通過上述設立香港特區及規定其區域範圍的《決定》。其後,國務院於1997年5月7日,在主權移交之前、在聯絡小組工作期內,以第221號命令執行全國人大的決定,以文字和地圖表述香港特區的區域界線。顯然,以為香港的區域可以由國務院以行政命令修改區域圖而擅自改變,是荒謬絕倫之事!。

那麼,又能否如宋小莊所言,《基本法》第7條已賦權國務院這樣做?第7條只是規定︰「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家」,難以看到有何效力,令國務院運用行政權,毋須全國人大《決定》,就可改變香港特區的區域範圍;而人大的決定,根本不能違背中國在《聯合聲明》承諾的基本方針。

本來,這麼明顯沒有理據的建議,不值得鄭重反駁,但宋小莊的想法很可能代表了一些人想過按照深圳口岸「一地兩檢」版本但不敢宣諸於口的方案,所以還是須要及早反駁。

中央可能測試水溫

基於同一想法,可能有人在第7條下半部條文上想像,特區政府既然「負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或團體使用或開發」,那麼何不「批給」內地機關進行邊境檢查?簡單的答案是,任何人在特區使用土地,也必須受《基本法》約束,包括第18條和第22條。

總括而言,「一地兩檢」的法律問題絕不複雜,而是清楚明確地不容許內地(或特區)人員在香港執行內地法律。只不過涉及經濟利益和政治目的,當局不願意接受這個答案。

當權者若為強行實施「一地兩檢」,扭曲法律,這些人利益所在,必然甘心附和,日後有什麼惡果日後再算。關鍵是香港市民大眾會怎樣看?會有多少人願意站起來反對?《基本法》的保障值幾多,法治在香港特區值幾多,「一地兩檢」是重要的指標。梁啟智12月2日網上評論〈高鐵必須要有「一地兩檢」?〉,指出沒有「一地兩檢」,對絕大多數旅客並無影響。這個議題,很可能就是中共中央在試水溫。香港人不應輕信官方說什麼「複雜法律問題」,或以為事在必行,就保持緘默。

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