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2015年6月5日

周全浩

電力市場 穩中求進

現時政府正展開未來電力市場發展的諮詢,本港的供電系統無論從供電的安全和穩定性,以及環保和電費的水平看,都名列前茅(資料在諮詢文件有臚列,不贅)。同時應指出的是,電力及其他燃料的開支只佔家庭月均總開支的1至2%,除少數個別行業外,電費亦不構成商業的沉重負擔。

現時政府建議2018年後保留目前的基本架搆(管制法則),後者自1964年後運作良好,確保本港有足夠而合理價格的電力供應,滿足經濟發展及社會的能源需求;自上世紀九十年代開始,政府亦考慮參照英美的經驗,開放電力市場,引入競爭。

競爭是萬靈膏藥?

個人打從其時開始即一直認為,電力市場與本港的供電系統有其特殊性,可能並不適合盲目開放,政府宜戒急用忍,多觀看外國開放市場後的實際情況,才作定奪。此一觀點,過去15年個人從未改變過,亦高興看到,似乎政府穩中求進,維持本港的卓越供電系統。

每次諮詢都有不少人大聲疾呼,要求開放市場,引入競爭,似乎競爭乃萬靈的膏藥。電力不能儲存,用戶開着電掣,電力公司的電必須立刻到位;開放電力市場,涉及發電、輸配電與零售分家,輸配電無法競爭,因為無可能建兩個網絡這麼浪費,乃是一個「自然壟斷體」(natural monopoly)。

競爭只能在發電和零售方面進行。零售通常只佔每度電力最終售價的一成以下,因此實際的競爭只涉及發電。

由於電力有上述的特性,即所供電力須即時到位,供電者有種種方法操控市場,例如在對己最有利的時刻才應允供電,手段多多,總之要獲取最大利益,到頭來消費者很可能一無所獲,甚至要捱貴電。

前時美國加州開放市場,受英隆(Enron)操控,引來停電、很多用戶捱貴電,乃是街知巷聞的經典事例。通常開放市場後的前幾年,電費都下降,但其後便回升。早期電費下降的原因,一方面可能原先的供電系統有過度的後備電量,開放後提升效率,用掉此一過度後備電量,價格可下降;亦可能供電系統未開放前為國營,營運效率低下,一旦引入競爭,效率提升而電費下跌。但非常值得注意的是,上述的效率提升皆為一次過的事件,其後消失。

另一個可能導致開放初期電費下跌的原因,是各公司為要搶顧客,以低價作招來,顧客轉來後才慢慢收回成本,此乃數年後電費回升的原因之一。

美國與英國為世界電力市場改革的先驅,自推行改革後,成績差強人意,電費並無下跌,供電的穩定性曾大受打擊,服務水平未見改善,美國所有州份中,超過一半未開放市場,其中有七個州更在開放之後發覺不妥而走回頭路。

開放之後,供電商為節省成本,往往不欲投資建新電廠,令後備電量大減,英國後備電量快跌到只得2%,非常危險,若然有一個大機組出現故障而關閉,可立刻危害供電的穩定性。

此外,也有一些國家的電力公司在市場開放後,為求削減發電成本,採用較高污染的燃料(如低質煤)發電,只求符合最低環保條件而過關,澳洲早前便曾見此種情況。

此外,從另一個角度看,廠網分家後,一旦停電,發電商與電網公司可以互相推卸責任,除非事件誰應負責,非常清楚,否則某方面總可找藉口推卸,影響供電穩定性。

在本港目前「一條龍式」的架構下,發電、輸配電和零售皆由一家公司負責,責任分明,不會有此種流弊。

接着談談本港電力系統的特殊性。本港的電力市場細小,人口只得700餘萬,已有兩家公司,兩家公司的總裝機容量為12645兆瓦(Mw),最高需求量為9100兆瓦(Mw);在如斯狹窄的市場,怎能引入有效的競爭?

政府近日指出,若要引入第三家公司,供應本港兩成電力,須興建五六台燃氣發電機組,投資以百億元計,亦須找到20公頃的土地。

在一個電力需求增長極緩慢的市場,而市場內已有兩家高效率的公司,加上本港近年每區皆反對厭惡性的設施置於己區,尋找土地為一個大難題。

政府可以作國際招標,不許兩電參與,用以引入第三家公司,但現實上看,有沒有第三者願意加入?即使有,將來本港的電力用戶會否得益,明眼人一看便知道答案。

一些人贊成引入競爭,因為要爭取「選擇」權。無疑,目前港島的電費比九龍貴(前者平均每度1.35元,後者1.14元),但港燈承諾未來5年不加價,中電卻因改用大量天然氣發電而預期電費將要提升,到2019年時維港兩岸的電費很可能看齊,因此這一「選擇」的議題,已無意義。

服務水平真可維持?

很多人誤以為「有競爭才會有進步」乃是放諸四海皆準的真理,殊不知實行起來,問題甚多。以人人用作典範的電訊市場開放來說,無疑引入競爭後價格下跌了,但服務質素能否維持,例如出現故障後的維修服務;要取消計劃難於登天,變成醜聞;長者被誘加入計劃,到頭來卻發現受誤導,政府都要作「溫馨提示」等等,是否港人所要的服務水平?電訊市場開放不能與電力市場作直接比較,還有其他複雜因素,也從略。

過去10多年,那些提倡開放市場者都未能提供一兩個國家作為實例,在引入競爭後,價格下跌,供電穩定性維持先前的水平,以及服務質素良好。開放市場是否萬靈丹,清楚不過。

況且,本港的石油市場於2000年後引入新的公司,如中石化和中石油,兩家公司擁有的油站數目已足以構成競爭,加上先前存在的蜆殼、埃索、美孚和加德士,共6家公司,這些年來本港的油價是否因引入競爭而下跌了?

很多時一套理論在紙上十分吸引,既合邏輯,又說得頭頭是道,但實行過後,才知道是否可行。通常的結果是,在某些情況下可行,另一些則不可行。此外,也可能有不少意想不到的後果。

鄧小平的「白貓黑貓」論,人人耳熟能詳,個人認為可套用於本港的電力市場:無論是什麼監管制度,只要能提供「安全、穩定、合理價格及環保」電力的架構,便是好架構,我們實在毋須無事生事,為改變而改變。

香港能源經濟學會會長、前香港浸會大學教授

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