2015年5月16日

黃伯農

探索全球新管治機制

自去年底上台以來一直面對管治困境的印尼總統佐科．維多多（Joko Widodo），突然於3月宣布中國在南海的主權宣稱沒有國際法的法理基礎；印尼海軍更表示希望能與美國在與中國有主權爭議、位於南海的納土納群島（Natuna Islands）進行聯合軍演。繼菲律賓和越南之後，中國在南海主權問題上看來又加添印尼這第三爭議者。雖然維多多稱有意成為南海問題「誠實的調解者」，但已使中國周邊關係加添變數。

因應以上地緣變化，本文有兩個目的：一、追溯印尼把南海問題升級的內政壓力來源；二、探討中國可如何透過建構全球新管治架構，順勢建立「地緣槓桿機制」（geopolitical leverage system），有效回應不斷變化的周邊關係，以抵消地緣政治風險，增加應對能力。

鱷魚與大蜥蜴之戰

筆者應印尼當局邀請，於4月下旬參加位於萬隆的「亞非會議60周年紀念活動」中的「亞非非政府組織高峰會」（Asian-African NGO Summit），與親維多多政權官員與非政府組織領袖座談及互動。針對現時印尼總統面對的管治困局，總結了一些看法。

維多多3月訪問日本時所作的講話，指中國在南海的主權宣稱沒有國際法理依據，實跟他政權正承受龐大內部壓力有關。筆者認為，維多多已把南海問題與他的內部管治困境連成「槓桿關係」（leverage relationship），試圖替自己抵消管治壓力，增強內外政治合法性。

一方面，他圖以南海問題向菲越美日等國爭取國際社會對他政權的各種支持；另一方面，則希望中國能強化跟親維多多政權利益集團的經貿關係，以強化自身的管治能力和威信。此為貫徹印尼傳統戰略文化中「變面政治」（印尼語：Muka Dua）的意涵，在中美兩股競爭勢力中為己方謀求最大利益。

印尼現時的管治困局可追溯到自身黨內鬥爭和與傳統利益精英之間的角力。維多多原屬印尼民主鬥爭黨（PDI-P），黨魁是前總統（2001-2004）梅加瓦蒂（Megawati Sukarnoputri），梅加瓦蒂所代表的傳統精英利益集團，以圖透過維多多去鞏固自身利益和國家權力。一方面，她動員削弱了黨內草根階層對維多多的支持；另一方面，她則透過任命親信高級軍方將領Budi Gunawan成為國家警察總長，全面掌控這支國家安全部隊。

此舉即引起社會輿論反彈，維多多遂命旗下的反貪公署（Komisi Pemberantasan Korupsi, KPK）調查Budi Gunawan。由於國家警察部門一直受反對派和傳統利益精英控制，而反貪公署則多聽命於總統府，自維多多去年底上台以來，兩個部門之間的角力鬥爭已造成多名警察和反貪官員受到調查、起訴和拘禁。

就在這國家安全機器內部鬥爭的形勢之下，維多多意識到自己已陷入了爪哇古老政治智慧中的所謂「鱷魚對大蜥蜴」的博弈戰爭當中。

作為能自由游走獵食蚊蠅般的小貪官污吏的「大蜥蜴」，2002年成立的反貪公署一直受到最貪腐的「鱷魚」之助，即警察、法院和議會等傳統利益精英大鱷盤據的公營政府機構的蔭庇。由於維多多策騎的大蜥蜴已意識到國家的深層貪腐黑暗結構，實源自這些傳統精英利益，他便開始朝着這黑暗混濁的鱷魚潭進發。

憑藉個人誠信和人格魅力，縱使在這場看似不會成功的反貪運動和「政治自殺」，他已贏得草根階層、市民和知識分子的支持。就是在這「民族未來希望」與「傳統精英利益集團」兩股光明和黑暗力量之間的對照和張力當中，有傳聞民間或將發動民眾示威，以支援維多多的反貪措施。

為了減低軍事政變的可能，維多多一直防止軍方介入這場警察（鱷魚）與反貪公署（大蜥蜴）之間的鬥爭。自去年上任以來，維多多鑑於軍方與美國一直關係密切，便授權軍方在納土納群島拓建軍事設施和增加駐軍，有效贏得美國和軍方高層將領的支持。雖他們只佔印尼軍隊中的15%，但已能起到很大的穩定政權作用，以防軍方傾向反對派。

三種政策建議

基於以上形勢分析，有官員和非政府組織人員有以下幾點面對北京的政策建議：

一、中國可考慮透過亞投行等強化對維多多政權的經貿支援，並在能力範圍之內，削減對印尼傳統精英利益集團的經貿往來，由於印尼大部分經貿控制在華人手中，中國宜考慮只支持親維多多政權的華商集團。

二、聯合國開發計劃署（UNDP）經濟師Harry Seldadyo認為，印尼的貧窮和民生問題源自就業不足。現時勞工參與率只為67%，失業率為6%。中國投資印尼基建項目時，實在必須進行「勞工密集投資」（labour-intensive investment）。由於中國已累積大量相關經驗，故可透過亞投行制訂勞工密集投資政策，有效吸收印尼等人口大國內的過剩勞動力量，一方面可以提高經濟生產，另一方面可協助減貧。

印尼乃萬島之國，各省和地區情況有差異，亞投行實急須建立一個數據庫才能有效掌握各成員國的需要和內部差異，才可把資金注入有需要的地區作發展之用。在大發展方向方面，亞投行可考慮參考聯合國今年剛發表的「可持續發展目標」（sustainable development goals）。

三、「國際紅十字會及紅彎月會聯盟」（International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies）人員Dino Argianto則認為，中國須考慮制訂亞投行政策，以幫助減低印尼一直過分依賴世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲發展銀行和澳洲政府的傾向。海洋基建、運輸網絡、漁農投資和教育等均對較落後的印尼東部非常重要，作為國際非政府組織，Argianto希望亞投行可以透明問責、互相尊重和人類尊嚴為操作原則，在大中型基建項目之外，考慮投資較小型、但有利地區族群和偏遠社區的發展項目。

基於以上分析，筆者認為中國可以透過亞投行、金磚發展銀行和絲路基金等，構建一個以「槓桿」為操作原理的全球新管治機制。

一方面可減低中國直接介入干預周邊國家時所引發的地方政治爭議和主權糾紛，另一方面則可給予成員國一個緩衝空間，抵消內部管治壓力和政治張力。

槓桿式管治特點

此舉一則可幫助維多多政權能在各種內部勢力的脅迫和擠壓之下，仍能堅持為廣大貧苦民眾謀福利，促進經濟發展之餘，可助印尼窮困社區脫貧；二則可幫助北京客觀如實地洞悉評估周邊地緣張力的內部管治壓力來源，對症下藥，減少軍事介入和衝突的可能。

「槓桿式管治」（leverage governance）是指能推助（enable）各東亞管治者去平衡達到國內政治合法性與國際外交認可性之間的管治制高點，如能達到這個制高點，並掌握其管治技巧，便能動用國外資金資源解決國內管治問題，也可讓國內市場和資源得以滿足國外訴求。

在重視雙贏的槓桿上下不斷擺動當中，中國與東亞各國便可透過亞投行、金磚發展銀行和絲路基金等新全球管治平台不斷互動探戈，在各自的「地方風險」與集體的「全球安全」兩步舞中不斷互相得益和紓緩內部管治壓力。

不管是南海主權爭議或是印尼貪腐問題，都可在這新全球管治平台中得以互動處理。這是由於新全球管治平台能給予東亞國家一個額外財政和投資收入來源，使政治對立和主權爭議等問題有一個進退緩衝空間，冷靜回歸到「經濟發展」這共同可找到重疊利益的相互協調支點之上。

因此，亞投行等的操作原則，應以各成員國的獨特管治情況和客觀利益格局為制訂政策的核心精神，才能有效以槓桿式平衡制高各管治者要面對的內外張力來源。東亞各國才可與中國發展良好有持續性的合作關係。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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