2015年3月12日
近日,包括我在內的立法會代表團前往德國,就其政制發展、青年事務等範疇進行訪問交流,其中,德國在公眾參與(public engagement)一環所下的工夫令我留下深刻印象。適逢香港處於政改諮詢的紛擾之中,而第二輪諮詢期也剛剛靜悄悄地結束,相比之下,德國的經驗確實有值得我們學習的地方。
近年,香港面對多項爭議性極大的政策問題,非常糾結,雖然政府做過不少諮詢,卻無助確立政策的認受性。就以政改諮詢為例,先有有限度的「有商有量」,後有8.31框架之下的「機不可失」,論調由頭到尾就是要市民「袋住先」,預設立場相當明顯。至於諸如新界東北等城巿發展問題,諮詢也有做過,但始終無法取得社會共識。問題固然與現行不民主的政制、政府的整體認受性有關,但諮詢的態度是否開放、過程是否細膩也是問題的關鍵所在。
德國擁有成熟的政黨和代議政制,但仍然用心做諮詢工作,這當中對我們應有不少啟示。行程第四天,我隨代表團到訪德國北部城市不來梅(Bremen)。當地政府如何推動公眾參與呢?不來梅巿環境建設及運輸部的官員向我們闡述一個有關公共運輸政策的制訂過程。這項計劃的諮詢工作由州議會在2012至2014年進行,在漫長的兩年間,他們經歷四個階段的諮詢:第一階段,界定計劃目標;第二階段,對現況作強弱機危分析(SWOT-analysis);第三階段,進行情境分析;第四階段,分析成本效益,選定計劃;最後把最終方案交予州議會決定。
負責講解的不來梅官員強調,諮詢的重點是讓市民了解整個計劃的詳情,做到知情參與,讓每名市民知道其抉擇可影響最終結果。這種商討使州議會在決策中獲得高度認受性,而市民也得以充權(empowerment)。
香港政府就爭議性較大或對民生有重大影響的問題進行諮詢時,往往帶有預設立場,以諮詢過程推銷政府的想法,並為日後的決策找尋認受性。有這樣的前設,面對紛紜的意見時,人們就順勢轉向製造意見的「數量」與相關論述,導致某些持份者的聲音過大,其他意見就顯得過於微弱。顯然,這種「諮詢」並不均衡,也不見得市民能在諮詢的過程了解事情的關鍵。第一輪政改諮詢出現大量一式一樣的意見書,不就是落入上述的情形?
就此,德國官員的總結很有參考價值:一、高質素的市民參與,須做大量工作,特別是溝通工作,社會要有足夠的心理準備;二、要避免一些可能出現的「偏差」(bias),導致某些社會群體得不到充分的發言機會,又或者某些群體佔去太大的份額。
利用諮詢確立政策的認受性,是殖民地政府的強項。特區政府繼承了這個遺產,但無法與時並進,甚至有倒退的跡象,諮詢往往與宣傳無異,巿民沒有真正當家作主、共同籌劃的感覺。當然,香港的限制很大,政制不民主,政治考慮往往凌駕於政策思考,推動公眾參與難上加難。不過,香港的公民社會已比過去有所發展,我們是否能在這個獨特的環境中走出自己的路?在一個認受性不足的體制之中,我們又是否能夠迎頭趕上?
立法會議員(教育界)
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