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2021年2月3日

陸炎輝 龍虎山下

回顧中美貿易戰

在2018年年中至2019年年底期間,中美貿易戰是全球經濟及金融市場焦點所在。雙方就進口對方產品徵收的關稅,以及輪流在兩國舉行的多次貿易談判,均牽動市場的投資氣氛。經過多番努力,中美最終達成一些共識,並於去年1月簽署第一階段貿易協議。但隨着新冠肺炎的出現和美國的總統大選,貿易戰已不再是重要的議題,媒體亦甚少提及。當然,這並不代表中美經濟摩擦已告一段落,只是轉移到其他戰場而已。

特朗普早在上台前已多番表示對美國的貿易情況不滿,並以此作為爭取選民的議題。他上任後的第二年即發動貿易戰,分別在2018年2月和3月對進口太陽能板、洗衣機、鋼材和鋁材等徵收關稅,涉及多個國家、包括中國的產品。中國遂在4月進行反制,也向一些美國產品徵收關稅。與此同時,美國以違反了其對伊朗和朝鮮的貿易管控為理由,打壓中國電子產品製造商中興通訊。而這些,都只是中美貿易戰的序幕。

特朗普事與願違

正規戰於2018年7月初啟動,美國先對中國340億美元的產品加收25%的關稅,其後分別擴闊至額外的160億和2000億美元的商品,最後的總數高達5000多億,等於2017年貿易戰前一年美國從中國進口的總額,稅率由10%至25%不等。而中國從美國進口的商品總值遠低於美國從中國的進口,因而以關稅回應的空間較小。即使這樣,雙方你來我往,涉及數千億美元的商品和高達25%的稅率,戰況堪稱激烈。

特朗普政府發動貿易戰,以關稅和新的貿易協議為手段,主要目的是減少美國的外貿赤字,並從外國奪回製造業的工作崗位。然而,數年下來,這兩方面的成績都乏善可陳。先說美國的外貿,特朗普上台後,包括商品和服務的貿易赤字都差不多按年增加,其中2019年略低於2018年,但2020年首11個月已經超過6000億,高於歷史上任何一年。去年全球貿易明顯地因新冠肺炎收縮,聯合國貿易和發展會議在一個多月前的估計,2020年全球商品貿易比一年前減少5.6%,而美國的貿易赤字卻增加那麼多。即使不算12月,去年的美國貿易赤字比2016年特朗普上台前增加了25%,與發動貿易戰以減少貿易赤字的原意背道而馳。

若只看中美貿易,大幅度的關稅施加於大額的進口商品,的確減少了美國對中國的貿易赤字,由2018年的4189億下降至2019年的3452億美元,跌幅達17.6%。但由於美國貿易的總赤字只是輕微下跌,反映出對中國的貿易戰,只是將從中國的進口轉換為從其他經濟體的進口,並不能把製造業的工作崗位從外國帶回美國。

事實上,美國製造業職位的減少,主要是技術進步替代勞動力的結果。

美國的製造業就業人數,早在本世紀初已開始迅速減少,到金融海嘯時進一步下跌。奧巴馬執政時,製造業人數緩慢增加,特朗普時繼續這個趨勢,但也只是增加了約50萬人,改變不多。美國的勞動力約1.65億人,其中製造業約1500萬人,少於10%,即使增加的50萬個職位完全是貿易戰的成果,也難以抵消貿易戰造成的經濟損失。不過,若有關的職位比較集中在政治上的所謂搖擺州份,貿易戰對特朗普便有可取之處。

說到經濟損失,關稅使進口商品價格上升,減少對有關商品的需求,若該商品是原材料,自然會帶動下游產品的價格上升,削弱有關產業的競爭力。若外國實施報復性關稅,影響自然會更大。特朗普政府對進口鋼材徵收25%的關稅,增加美國下游產品如汽車的生產成本,減少它們在國際市場的份額。關稅及特朗普飄忽政策的不確定因素,使密歇根州汽車工業的投資額,在特朗普政府首三年與之前三年相比,下跌了29%。然而,這個州有不少特朗普的忠實支持者,如反對民主黨州政府處理疫情政策的示威群眾,其中有持槍衝入州政府大樓抗議,甚至揚言綁架州長。貿易戰的原意是為這些人爭取經濟利益,起碼表面說法如是,但結果卻是給他們製造經濟困難。

美關稅得不償失

特朗普曾多次重複,說對中國商品所徵關稅的稅款是由中方支付。這個說法是否成立,視乎中國出口商會否因美國的關稅而減低售價來促銷,以及減價的幅度。有關這個問題,已有多份研究報告說明,特朗普的提法是錯誤的。其中一份由哈佛、芝大和波士頓聯邦儲備銀行合作研究、即將發表的論文(註),指出美國徵收20%關稅時,外國企業只把售價壓低1%,亦即美國進口商或消費者要承擔餘下的19%。反過來說,若外國對美國出口加徵15%報復性關稅,美國的出口商要壓低售價5%。這個分別反映出不同商品的需求彈性有異。美國企業從其他經濟體進口取代中國產品的空間比較少,因此中國出口商在關稅下毋須怎樣減價。反過來說,中國進口商購買美國如大豆等產品時,因中國政府的關稅使價格上升,可轉向巴西或阿根廷購買,美國的大豆商便有減價的壓力。

上述研究還有另一個發現,就是在貿易戰中,中國商品在美國零售店舖的售價增加不多。在20%關稅的情況下,消費者付出的價格平均只增加0.7%。換句話說,美國對華的關稅,大部分是美國進口商付給美國政府的。

就誰支付美國的關稅這一問題上,特朗普的助理、白宮貿易與製造業政策辦公室主任納瓦羅還嘗試幫特朗普自圓其說,認為要應付美國的關稅,中國的出口需要減價、人民幣需要貶值,中國的付出是間接的。但中國出口價格只輕微下跌,而人民幣貶值,美國一向的說法是對中國有利對美國有害,因而以貨幣操控國的標籤來刁難中國,但現在又說人民幣貶值是中國在美國關稅下付出的代價,論點前後矛盾。

至去年10月,美國政府從進口中國商品徵收的關稅稅收達660億美元,但中國對美國農產品施行反制關稅,使美國有關產品的農民怨聲載道。特朗普為了安撫民心,曾多次撥款補貼農民。至去年9月,補貼總額達610億美元,接近美國政府從貿易戰所得的稅收。幾年下來,美國對中國的貿易戰沒有減少美國的貿易赤字,也沒有怎樣增加美國的製造業職位,只是將美國進口商的錢間接轉移給農民。雷聲大、雨點小,莫此為甚。

中國在2018年把貿易戰作為個案交給WTO仲裁,理由是美國的關稅稅率,遠高於其對WTO的承諾,而有關稅率針對中國,也違反了最惠國待遇的原則。到去年9月,WTO裁定了中國勝訴,但有關的報道不多,或許因為仲裁沒有實際後果。今天的WTO可說是武功全廢,即使美國的貿易代表上訴,WTO的上訴委員會也沒有人手處理,因為過去幾年所有新會員的提名都被美國否決。

拜登上台後,面對一個撕裂的美國社會,要在兩黨和不同的利益集團中找尋共識,最方便的是製造和面對同一敵人。在特朗普和他的謀臣如蓬佩奧、班農、納瓦羅等經營了四年後,美國人普遍對中國存有戒心甚至敵意,即使拜登及他的內閣都明白中美貿易戰是前朝的亂局,也不會急於收拾。

港大經管學院榮譽副教授

註: Alberto Cavallo, Gita Gopinath, Brent Neiman, and Jenny Tang,"Tariff Pass-through at the Border and at the Store: Evidence from US Trade Policy,"American Economic Review: Insights, forthcoming.

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