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2019年4月16日

鄒崇銘

再評宋恩榮的土地需求與社會效益論

〈宋文〉又以更多的篇幅,集中討論官方早前《香港2030+》的估算過於保守。不過,與早前如出一轍,文章並無就此提出任何論據,反而只一味複述去年土地供應專責小組的口徑。〈宋文〉縱然寫得極為冗長,但多次反覆強調的,亦只是土供組重複了一整年的意見:「香港需要的土地實際遠遠多於1200公頃。」作為一位德高望重的大學教授,難道所持的論據就是不斷複述官方的意見?

總體土地需求

當然,說土供組的意見是官方的意見,其實並不準確。因為土供組在最後報告中,亦只採用原來「東大嶼都會」1000公頃的方案,而並非「明日大嶼」1700公頃的新方案。正如〈宋文〉指出,若土供組的結論是「多管齊下增闢大量土地」,則土地供應根本毋須過於集中在「明日大嶼」。「多管齊下」和「明日大嶼」不但沒有必然聯繫,從土供組的結論看來更是互相矛盾,不知何故〈宋文〉偏偏把它們混為一談,「多管齊下」卻能衍生出支持「明日大嶼」的理據來?

回說土供組批評官方早前短缺1200公頃的預測過於保守,在最終報告中提出「多管齊下」的建議,卻出人意表地弄出多達3200公頃的新增土地;若再加上「明日大嶼」強行附加的700公頃,剛好便湊成近4000公頃的新增土地,多達官方早前短缺預測的三倍以上。無獨有偶,現時發展局提出「明日大嶼」發展4000萬呎甲級寫字樓,同樣是《香港2030+》1100多萬呎估算的三倍以上。

無論1200公頃土地或1100多萬呎甲級寫字樓,儘管在2017年《香港2030+》的諮詢期中,已廣被批評為存在不少「水分」和「篤數」,但畢竟以香港的人口和經濟增長等數據評估作為基礎,按照具體的推算模型作出的理性決定。現時土供組和發展局把當年的估算推倒重來,而且隨心所欲把它大增兩倍有多,所持的論據和基礎又是什麼?還不就只有「估算過於保守」6個大字!

愚見認為,去年10月《施政報告》在完全沒有醞釀、未經諮詢和毫無先兆下推出「明日大嶼」,在土地大辯論的選項上進一步大幅加碼,甚至連一些土供組成員也嚇了一大跳。種種詭異跡象所反映的決策過程,在在顯示政府高層並非混亂糊塗,而是採取了一些《香港2030+》和土供組以外的新理據,因此才有可能得出大幅加碼的決定,以至土地短缺由1200變成近4000公頃,甲級寫字樓短缺由1100萬呎變成4000萬呎。

由此而言,就算大部分接近政府的智囊夥伴,至今仍無法知悉《施政報告》於拍板一刻,急忙推出「明日大嶼」新方案背後的種種玄機,對匆匆草率決定的背景更是蒙在鼓裏,一無所知。至今卻又要如鸚鵡學舌般加以附和,豈不可悲?

漸進的近岸填海

〈宋文〉接着又以大量篇幅,試圖說明「明日大嶼」較諸發展新界的優越性,挪來權充支持「明日大嶼」的「理據」。採取這樣的討論方式,大概連中學生也不會為之(DSE不知能否取得分數?):你必須選擇吃常餐;理據在於「快餐更貴更難吃」!

按此而言,〈宋文〉確實也說出一些有用的道理來,例如新界農地和棕地一點也不便宜、業權人和土地使用者的阻力很大、土地分散難以大片規劃、討價還價和收地需要漫長過程……諸如此類。說着說着,〈宋文〉似乎早又已經忘記了,他早前還在大力推銷土供組「多管齊下」的金科玉律,不出數段卻來個急轉彎,打倒就在數分鐘前的我?

利用發展新界的種種困難,作為支持「明日大嶼」的「理據」,先簡化對立,再二選其一,自是早已把其他可能性都早已一筆勾銷。為何只談「發展新界vs明日大嶼」呢?為何不談「近岸填海vs離岸填海」呢?

現時官方估算,「明日大嶼」一開場也已投下6250億,還未計算第二階段填海和種種成本上升的可能(〈宋文〉對此也直認不諱)。巨大成本,主要來自6項超級交通網絡工程(三鐵三路),已佔去當中接近一半開支。

由此可見,離岸填海的前期和固定投入,實在屬於空前絕後,而且一經拍板上馬,整個項目的規模和發展方向便難以調整,即使發現原來計劃不再符合未來需要,也只能硬着頭皮繼續「倒錢落海」。

這正好道出近岸填海和離岸填海的重大分別。近岸填海毋須空前巨大的前期投入,已能採取溫和漸進的方式逐步發展,毋須一開始便把整副身家也傾注落去。假如日後人口和經濟增長放緩,則近岸填海規模仍有空間作相應下調。

事實上,打從十九世紀的維港兩岸填海,到1950年代的觀塘工業區,到1990年代的東涌和將軍澳,幾乎所有新填海區均屬於近岸填海。香港的海岸線尤其蜿蜒曲折,當中固然仍保留不少珍貴的天然海岸,但已經發展破壞的亦為數不少,大量選址實可作為「明日大嶼」的替代方案。

正如我過去在本欄多次反覆強調,其實只要把早就過氣、連年虧損的迪士尼樂園關門大吉,又或把其所佔面積大幅縮減,或把園區利用天幕加以遮蓋,則現時閒置比例極高的竹篙灣填海區,便可即時得出150以至300公頃不等的土地,成為離岸填海的最佳替代方案。若作為港島北和東九龍以外的第三核心商業區,如此更可一舉省卻數以千億計的公帑投入,其地理位置亦遠比海中心的人工島優勝。

填海的社會效益

〈宋文〉最後部分則主要談到填海的社會效益。驟眼看來,這彷彿更近似支持「明日大嶼」的「理據」。文中主要提到3個方面,其一是興建公營房屋和社會設施的社會效益,同樣引述政府的估算,指人工島可提供大約10至18萬公屋單位,取其中位數則是14萬,因此可產生解決住屋問題的巨大社會效益。

對此,我同樣產生類似上文的疑問:設想在這個碩大無比的人工島上,仍然採用一貫的「日之丸旗式」規劃,則按照啟德新發展區(作為市區現存最大新發展區)的經驗,興建14萬個公屋單位所需的土地,剛好亦只是90公頃而已(相當於啟德新發展區公屋用地的10倍)。即使加上其他社區設施和綠化空間,300公頃已經綽綽有餘。無論上述的竹篙灣、早前土地大辯論中的粉嶺高爾夫球場,實有大量比人工島更佳的選址方案。

其二是交通走廊的社會效益,即提供港島前往機場及新界西的捷徑,能夠減輕3條過海隧道的負荷,疏導新界西與市區之間的交通。但同樣已如前文所詳加繕述,在北大嶼山和青衣西南一帶的近岸填海,也同樣能達致相近的功能。不但存在成本低很多倍的替代方案,而且可以漸進逐步發展,空間布局更加合理,毋須一開始便全面「倒錢落海」。

其三是新增經濟活動的社會效益。〈宋文〉指人工島創造20萬個就業職位的經濟效益、康樂運動和社區設施的社會效益,「總社會效益相信高達2萬億」。正如我過去在本欄多次反覆強調,這個面積多達1700公頃的超級人工島,日後具體會用作發展什麼產業和設施?經濟和社區活動用地將如何分配?長遠將為香港帶來什麼發展機遇?對島上近百萬居民又能帶來什麼效益?面對如此一個重大基建決策,這些卻是從未有人認真研究和嘗試回答的問題。

在完全沒有任何規劃方案作為背景,沒有任何土地用途分配的具體數據之前,〈宋文〉固然可繼續抽空大談此等經濟和社會效益——不要問,只要信,「相信高達2萬億」。

不過,經濟學家常常告訴我們,更應該關注的乃是機會成本的問題:試設想,假如可以採用遠低於6250億元的方式,仍然能妥善,甚至更完善提供上述這些公營房屋、社會設施、交通走廊和經濟活動,為何不在各類選項之間進行比較論證?偏要執迷於存在重大爭議的單一方案?為何不先探討具體的產業和設施作為出發點?偏要採取這種「信之則有」的空洞想像?這算是社會科學研究的基本精神嗎?試問我們又如何教育下一代的經濟學家?

說穿了,〈宋文〉仍是未能提供任何支持「明日大嶼」的論據來!

二之二

鄒崇銘  影子長策會成員

 

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