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2019年2月23日

何喜華

從醫療亂象看人口政策的後果前因

近年的流感高峰,一再令本已嚴重負荷的公營醫療百上加斤,今年更接連有護士及醫生公開申訴工作壓力沉重。本來這正好迫使政府及醫管局正視各項問題,從速改善人事資源管理,並加快服務規劃及發展。可是後來社會討論卻被引導至指摘新移民增加醫療負荷,更有政黨及本土團體罔顧家庭團聚為基本人權,要求停止單程證,整個討論因而失焦,實在可惜。

單程證人口並非主因

現時公營醫療服務的主要壓力是由於人口老化,因單程證造成的人口增長確實並非主因。統計處數據顯示,2016年中,全港人口65歲或以上佔人口只有16.6%。根據醫管局提供的數據顯示,2017/18年度65歲或以上的病人已分別佔住院人次、急症室求診人次、專科求診人次約三至四成多不等【表1】,亦佔醫管局總住院日數超過一半。過去10年,65歲或以上病人年齡組別在上述3種醫療服務人次的增長率,亦超出64歲或以下組別的增長率,其中專科門診的增長率接近47.6%,住院服務的增長率更高近54.6%。可見現時公立醫院的壓力增長來源是65歲或以上人口的增長,並非其他年齡組別的人口增長。

統計處數字也顯示,由2006年中至2016年中的10年間,64歲或以下的人口由約597萬增加15萬至約612萬,增幅只有2.5%;65歲或以上的人口卻由約89萬增加33萬至約122萬,增幅高達37.7%。正是65歲或以上這年齡組別近四成的人口增長,大幅增加了醫療服務的壓力。然而,新移民人口中,年長人士的比例一直極低。統計處資料顯示,新移民的年齡中位數只是33.9歲,比全港人口的44.3歲為低,若以民政事務總處調查持單程證入境者而公布的「內地新來港定居人士的統計數字」計算,由2011至2017年的7年間,65歲或以上單程證入境者每年只佔單程證總入境者不足2.5%,7年來亦只有4740人,即每年不足700人。由此可見,單程證來港者並無加速本港人口老化,亦不可能大幅加重醫療服務的負荷。

由此可見,就算即時削減單程證,每年可減少公立醫院服務人次也非常有限。若以各項數據推算,每年單程證入境者無論在住院、急症、專科等使用服務人次,只佔總服務人次約0.5%【表2】。有論者指出,新移民較貧窮,有病便入住公立醫院,不就是增加負荷嗎?

不過,根據統計處2017年發表的《主題性住戶統計調查第 63 號報告書》的數據推算,家庭月入少於15000元的入院比率確實較高,但也只是12%。2017年單程證入境者中有七成多屬於此月入組別,由此推算單程證入境者只佔公立醫院總入院人次約1%【表3】。雖然因單程證造成人口增長必定會增加醫療服務需求,但數據分析顯示增幅輕微,現時把矛頭指向新移民,並視之為主要原因,只會錯誤地理解公營醫療問題的成因,錯失在醫療政策及服務系統內尋求對症下藥的解決方法,結果令理應負責的政府官員毋須積極處理問題。最無奈的是,令一向弱勢及受歧視的新移民慘成箭靶及代罪羔羊。

值得注意的是,新移民來港正好填補本地未來的人力資源需求。新移民的勞動人口參與率為54.2%,與全港人口的58.7%相若,男性新移民的勞動人口參與率更高達73.2%,高於全港人口的68.4%。根據勞工及福利局於2015年發表的《2022年人力資源推算》,按2012年的人力狀況及經濟發展,香港需要在2022年時增加319100名僱員,當中建造業、進出口貿易、批發及零售業、住宿及膳食服務業均需要增加人手,而這3個行業正是較多新移民從事的行業(比例分別為17.1%、21.3%、23.7%),其行業僱員比例亦高於全港人口的相關比例(分別為9.3%、20.7、8.9%)。

各項數據均顯示,單程證入境者紓緩因人口老化導致勞動力不足及經濟增長放緩等問題。統計處曾推算勞動人口將由2021年最高峰約368萬,逐步以每年平均約0.36%的幅度減少至2066年的313萬。如再削減單程證名額,香港因人口老化導致勞動人口下降的問題將更為嚴重。再者,來港定居的新移民中,三成都是25歲或以下,比全港人口的兩成二為高,這些青少年新移民正好為成為本港社會未來的棟樑支柱。減少甚或叫停單程證,恐怕是得不償失。

填補人力資源需求

現時醫療服務壓力重大實為後果,其前因在於政府沒有完善的人口政策來及早預計社會人口的變化及需要,規劃各項所需的社會服務及擴展服務容量。雖然早於2002年,特區政府已經宣稱須要制訂一套全面的人口政策,以符合香港社會和經濟長遠發展需要、兼顧各方利益和家庭需要。可是當年制定的人口政策內容空洞,較着眼於控制人口增長對公共服務及福利需求的相應增長。2012年,特區政府更新人口政策,重點在於提升人口的質素和生產力,並開始關注如何在控制公共開支下,以公私營雙軌模式為長者有效地提供妥善的照顧。

較整體的討論要算是2015年由人口政策督導委員會發表的《人口政策—策略與措施》文件,當中提及單程證是人口增長的主要來源,但整體人口由當時723萬增至2041年的847萬,每年平均增長率只有0.6%。這種人口溫和增幅,令香港面對人口老化、勞動人口減少、生產力下降的挑戰,同時亦提及對醫療服務的需求。

幾份人口政策文件,至2015年的才指出醫療服務應當配合人口老化及需求增長,並計劃透過自願醫保及醫療人力規劃應對。因應人口政策的發展,特區政府才於2016年公布第一個10年醫院發展計劃,又在2017年公布《醫療人力規劃和專業發展策略檢討報告》,旨在增加設施及人手以提升公立醫院服務容量。現在看來,當局沒有未雨綢繆,因應人口增長及老化,及早規劃醫療服務的發展,令新增的服務設施及人手盡早到位。

另一前因,在於2001至2007期間,政府短視只顧短期財赤而罔顧長遠社會需要,採取削減醫療開支、減少醫科學生名額、延遲增加病床等緊縮開支的措施。當中最關鍵的是,政府因經濟不景,認同早年醫學會於1997年提出「醫生過剩」的說法,並在2003/04學年起削減醫科生名額由330至280,再於2005/06學年減至250,及後至2009/10學年才增至320,至2012/13開始才超越2003/04學年的330至420。由2003/04至2011/12年的9年間,社會共減少培訓450名醫科生,數目剛好足夠填補醫管局於2017/18欠缺的300個醫生名額。影響所及,醫管局近10年的醫生人數平均每年只有2.3%的增長,最少一年更只有1.1%增幅。

公立醫院床位方面,截至2003年3月31日,醫管局共有29188張病床,當中20579張為普通科(急症及康復)病床。及後7年,因削減療養病床及轉移精神科病床資源至社區復康,整體病床數目逐步減少至26824。由2010年開始,隨着北大嶼山醫院及個別醫院的重建及擴建,整體病床數目才回復至2018年3月31日的28355張,接近2013年水平,當中22027張為普通科病床。

即15年來,醫管局只增加了1448張普通科病床。人手及病床增長之慢,根本未能配合人口老化及新增人口所帶來的服務需求。凡此種種回顧可見,今日醫療亂象,當時行政長官及主要問責官員未能制定全面的人口政策,實在有着不可推卸的責任。

政府要亡羊補牢,必須盡快制訂更全面的人口政策及基於社會發展需要,規劃各項社會服務。在醫療服務上,應加快供應規劃中的9000張病床、增加醫護人員的培訓名額、在中短期內盡快增加醫護人手(如增加輸入具質素的海外醫生)、更積極使用公私營合作計劃分流公營醫院病人、改善醫管局人力資源管理以挽留人手、發展基層醫療健康服務減輕醫院負荷等等。此外,財金官員更應謹記,如醫療服務般的長遠社會投資,在政府面對短期經濟波動,不應像前朝般以縮減開支等極端手法應對。

經過政客一輪鼓動,宣洩因中港矛盾而積慮的政治情緒後,社會現在應重新確定家庭團聚實為基本人權,再認清現時醫療亂象的後果前因,客觀理性討論人口政策及如何規劃服務,以應付人口增長及老化帶來的需要。

何喜華  香港社區組織協會主任

 

 

 

 

 

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