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2018年11月24日

凌劍豪 EJ GLOBAL plus 環地視野

英分手路崎嶇 突顯歐盟外交深層力量

執筆之際,英國首相文翠珊已赴布魯塞爾與歐洲執委會主席容克,商討英國脫歐協議(Withdrawal Agreement)的最終文本,讓周日歐洲理事會的緊急峰會可順利通過及簽署,從而開啟英國來年脫歐進程的下一步。英國最終會跟歐盟達成怎樣的分手協議,明日過後自然有所分曉,但以脫歐談判為基礎,讓讀者了解歐盟外交政策的結構與問題,似乎是填補這段脫歐事務空窗期的不錯選擇。特別是當默克爾(Angela Merkel)宣布不再連任,英國在半年後勢必脫歐,法國總統馬克龍(Emmanuel Macron)能夠維持足夠的歐盟向心力成疑,重新審視歐盟外交資產,有助了解歐盟前景。

要審視為歐盟外交資產,學者的共識多是強調歐盟作為國際規範表率的道德力量(Normative Power Europe),即歐盟本身在維持歐洲和平的成就,其決策體制解決昔日歐洲諸國糾紛的能力,以及其經濟整合所帶來的高速增長,均是歐盟本身的「軟實力」,從而吸引世界各國仿效,這個論點在不同分析歐盟外交的場合多次提到,不贅。然而,脫歐談判至今,英國所面對的困境,卻突顯了歐盟外交的第二層力量︰改變國家社會結構的力量(Structural Power)。

經濟整合 回不了頭

傳統歐盟智慧一直認為,要有效達至政治整合,國與國之間的合作基礎認為「低階政治」(Low Politics)開始,以低建立一個彼此都能接受的合作方式,從而最終達到政治整合的最終目標——這就是學術圈提出的「新功能主義」(Neo-Functionalism)的概念。對於新功能主義的理解,學者的分析多集中在功能整合(Functional Integration)及溢出效應(Spill-over Effect),以及政治忠誠轉移(Political Loyalty Shift)兩方面,原因自然是因為在歐盟60多年的歷史,從沒有出現會員國最終選擇離開的局面。而正因為歐洲整合的「成功」,這套以「低階政治」、「功能整合」及「政治忠誠轉移」的整合政策原則,也成為了歐盟外交政策的中心思想︰透過與不同國家簽訂功能整合的貿易協議,一步一步地建立緊密的經濟合作,從而影響第三國的政治、社會、經濟結構,以達長治久安之效。

因此,當其他國家突然「醒覺」,希望改變與歐盟之間的關係時,她們會發現國家早在不知不覺間起了根本的變化──這些變化不一定在政治忠誠層面,而是在功能上國家與歐盟的關係已難以斬斷,結果只能被牽着鼻子走。

以英國的脫歐談判為例,雖然官方的經濟預測仍未公布,但不少智庫及經濟學者的分析都表明,以現時文翠珊提出的脫歐方案為藍本所造成的經濟損失,其實不會比無協議好很多,一方面在北愛問題仍未解決的前提下,北愛與其他英國地區將被視為與歐盟同一關稅區,而歐盟同時要求在關稅區內的英國與歐盟其他國家有着同等競爭環境(Level Playing Field),即意味着兩者面向第三國的貿易政策時所得的待遇要一樣,變相令到英國未來與其他國家的貿易談判將受嚴重影響。

另一方面,脫歐涉及到大量的法律及政策重整的問題,英國政府如何在如此弱勢的情況下,重整脫歐後的政治、經濟及社會結構的種種規範,讓大英帝國重拾昔日光輝,也是英國政府未來要面對的問題。透過不同層面的整合,歐盟的經濟制度、法律條文、社會文化等早已滲透英國相應結構之內,也為社會不同階層製造一定的政治期望。即使體制上英國脫歐,但在不同的深層結構已有回不了頭的改變,強行重整最終只會令自身焦頭爛額。

世界視野 各有看法

當然,這樣深層的改變需要時間,而英國脫歐則正突顯長時間留在歐洲體制,最終回不了頭的現實,結果由談判之初幾可斷言英國不會有一個她希望的脫歐方案。然而,相對於今天的強勢,近日脫歐談判的發展也突顯了歐盟外交的最大負資產,就是彼此迥異的世界觀,最終反成歐盟外交政策執行力的最大包袱。

以西班牙為例,本來歐盟在這場談判早已優勢盡展,卻因為西班牙對直布羅陀的堅持,令看來堅定的歐盟立場出現變卦,令談判在最後關頭出現變數。而法國、丹麥等國家對於漁業的堅持,更指有可能令整場談判破裂,屆時英國大可將矛盾指向歐盟,強調是它的內部分裂令談判最終無果,從而令英國重啟與歐盟及其他國家強勢談判之路。

本來歐盟領袖各自為自己國家爭取最大利益是無可厚非,但在歐盟外交欠缺軍事支持,近年經濟吸引力大減的情況之下,歐盟實在沒有分裂的本錢。在直布羅陀早已表明其心向大英的情況下,西班牙此刻的行為不過是為自己爭取一個不可能得到的利益。假如最終真的成為歐盟外交真正的「豬隊友」,相信是文翠珊近月最大的喜訊。

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