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2019年5月30日

程翔

林鄭要向港人交代的幾個問題

筆者在認真閱讀特區政府公布的《逃犯條例》以及《刑事事宜相互法律協助條例》(統稱「有關法例」),以及特首林鄭月娥、律政司長鄭若驊以及保安局長李家超在各個場合就修改有關法例所作的解釋(統稱「官方解釋」)後,仍然覺得未能合理解釋修例的真正意圖,故該法案不宜草草通過。令人無法釋懷的問題包括:

第一,最核心的問題是:官方解釋未能有信服力地說明為何1997年立法時要排除中國,而20年後要取消這個安排。

官方解釋原法例排除中華人民共和國的安排是「漏洞」,事實上它是當年的「精心設計」,因為回歸前香港起草《逃犯條例》、和各國簽訂協議乃至談判注意事項,每一環節都是由北京引導和批准下進行的。條例藍本由北京批准後才由英方於1996年底提交立法局討論,法案於1997年3月27日刊憲,條文包括「不適用於中國其他地方」。可見得,排除中國的條款是中央政府認可的「刻意安排」,絕非「漏洞」。作為一個負責任的政府,林鄭有責任交代《逃犯條例》不適用於中國的安排的來龍去脈,而不是輕率高傲地斥之為「廢話」。

當年為何中央政府同意特區立法把自己排除在外?明顯地中央政府是認知到兩地之間法律制度的巨大差距,不把兩者區隔開來是無法讓香港人和國際社會對「一國兩制」產生信心的。可惜的是,在過去幾年間,兩地的法治差距不但沒有縮小,反而有所擴大。根據「世界公義計劃」(World Justice Project),在一百多個國家中,香港在過去幾年(2015-2019)一直名列16位,但中國大陸卻從第80位倒退到82位。在兩地法治差距擴大的情況下,特區政府有什麼道理主動拆除當年為保障香港這一制而建立的法律邊界?

特首的憲政責任,固然要對中央的「一國」負責,但亦要對特區的「兩制」負責。這次修例,涉及到香港在「一國兩制」下本地法治會不會受大陸法治衝擊的嚴重問題,鑑於茲事體大,在各界(包括本地和外國)強烈反對下,希望特區政府能暫緩強行通過,以便各方有充分時間來處理此一高度敏感的問題。

第二,官方解釋未能令人信服地說明為何1997年立法時賦予立法會第一把關權,而20年後要廢除立法會這個角色。

回歸前的香港雖然沒有正式的民主選舉,而港督權力亦凌駕立法會,但港督的做法是自我約束盡量不去踐踏立法會的權力,因此回歸前香港的政制基本上是「三權分立」的,所以在涉及移交逃犯這些重要問題時,仍然把引渡要求的第一把關權交與立法會。

這次官方藉着修訂逃犯條例,取消立法會的第一把關權,理由是立法會審議會「打草驚蛇」云云。大律師公會已經就此點予以駁斥並提出多項可以避免「打草驚蛇」的措施,但政府置若罔聞。取消立法會的第一把關權後,將來就會為大陸官方要求移交逃犯時免受特區立法會的審議把關的影響。

除了在修訂法律時廢除立法會把關的角色外,在立法過程中更肆意破壞香港近百年來的立法傳統,即重要法案要經法案委員會討論才直接上大會進行二讀的程序。為了趕在7月1日前通過修訂案,港府藉口泛民主派議員在法案委員會審議期間拉布,乾脆繞過這個程序,於5月20日去信立法會,要求6月12日恢復二讀《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例(修訂)條例草案》的修訂草案,即繞過立法會《逃犯條例》修訂法案委員會,直接交付大會審議。根據現時議會制度,重要法案須經法案委員會討論,委員會完成審議後向內會作報告,之後才向大會預告恢復二讀辯論及三讀通過。雖然《議事規則》容許草案直上大會,但成立法案委員會後,委員會未開始工作就直上大會,實無先例可循。故此舉實質是破壞立法會百年來立法的傳統。

從修訂內容到修訂程序,都使人覺得特區政府有意藉此修例順帶削弱立法會的權力,通過弱化立法會來強化特首行政主導的角色。

第三,官方的解釋完全不提及之前與中央談判引渡事宜時所強調的五項原則。

根據立法會秘書處提供的《中港移交逃犯協定研究2001年3月》(由周柏均先生及林秉文先生撰寫,檔號 RP05/00-01),其中「港府曾作出的承諾」一章指出,在與中央政府談判引渡問題時,港方強調以下原則。

「5.13 保安局在1998年12月3日向立法會保安事務委員會會議提交的一份文件中,表明港府與內地制定移交逃犯安排時,會以下列五項原則為依歸:

(1)我們採用的辦法必須符合《基本法》第九十五條的規定。該規定訂明,香港特別行政區可與全國其他地區通過協商和依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。

(2)任何移交安排必須以香港特區的法例作為依據 。

(3)任何移交安排必須獲得香港特區和內地接受。

(4)任何移交安排都要顧及「一國兩制」的原則和兩地法律及司法制度上的差異。移交安排既防止罪犯逍遙法外,又要保障個人權利,須在兩者之間取得平衡。我們與其他司法管轄區簽署的移交逃犯協定內所載的慣常保障,包括雙重犯罪、指定罪行、不得再移 交第三個國家的保障、死刑以及一般豁免涉及政治罪行和政治迫害的保障,會是有用的參考資料。

(5)任何移交安排必須符合《基本法》第十九條的規定。該規定賦予香港特區法院審判權,審理所有在香港特區內干犯的罪行。但我們也要承認,在某些情況下會出現兩個地區都同時具有司法管轄權的問題。我們的移交安排亦應訂定一些原則去處理這種情況下的移交,以及如何決定移管跨境罪案。」

根據法學博士馬正楠(他曾任職中聯辦、港澳辦,中央組織部)在一篇題為 〈論香港與內地移交逃犯的先例模式〉(載2011年1月號內地法律刊物《法學家》,與中國人民大學教授高銘暄聯名發表)的文章中透露,大陸和香港之間過去多次接觸談判引渡逃犯條例時都未能取得實質性進展,原因之一就是「在會談中,香港方面堅持此五項原則作為制定移交逃犯安排的依歸」。

馬正楠這番話就使人懷疑,過去港府因為堅持五項原則而談不成,現在修訂條例容許大陸引渡在香港人士,是否意味着港府放棄了這些原則呢?這些問題港府是有責任向我們解釋清楚。

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