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香港公共財政的怪現象

曾國平| 經濟3.0

2021年2月19日

香港政府將會在2020/21財政年度錄得超過2000億元赤字。不論以佔GDP百分比計,還是以實際金額計,今次赤字都超過千禧年後那一次,以輿論的興高采烈計,亦有過之而無不及。

目下百業蕭條,香港失業率高企,經濟錄得「沙士」級數的萎縮。第四波疫情才剛消退,竟有不少加稅建議,從歷久常新的擴闊稅基,到政治正確的徵富人稅,作「逆逆周期」的壯舉,為的就是保持香港財政穩健,及早「解決問題」。

仍然坐擁巨富的政府

問題在哪裏呢?在N年一遇的疫情下,公共財政嚴重赤字本屬平常,能維持盈餘才是異常。香港政府儲備曾連續15年有進賬,繼去年錄得輕微赤字後,今年金額擴大。兩次赤字,難道足以致命?

8年前在本欄寫了〈盈餘化基金 乾坤大挪移〉、〈盈餘下放基金 效率不及派錢〉兩篇文章,談當時財政司司長曾俊華的「乾坤大挪移」妙法,把多得令人尷尬的盈餘化作基金,埋藏於不同名目之中:「面對各團體的訴求,司長不便再增加政府儲備,但又不想把錢花掉;與此同時,基金面對掣肘,只能有限度的慢慢批出撥款。如此這般,把錢投入基金是司長為了避免外間把他視作守財奴的批評,同時又可避免敗壞香港的財政綱紀的一石二鳥之計。」當年這些基金加起來有400多億元,後來多次以類似形式藏富,今天這些零零碎碎的基金,加起來已超過2000億元,及得上預期中的赤字金額。只是香港人大多金魚記憶,這些一直存放在各大基金無甚建樹的公帑,已絕少有人提及。

這些基金,小數目而已。政府還有9000多億元的財政儲備,8000多億元的外滙基金盈餘,加起來是約2萬億元的自由儲備。自由也者,就是政府可以動用來應付各種需要的公帑。外滙基金,其實還有超過2萬億元的資產,不過那是用來保護聯繫滙率,百分百支持貨幣基礎。一方面,港元相當穩固,不用大家操心;另一方面,就算未來幾年一直遇上同一級數的赤字,儲備仍應付有餘,可見香港政府之有錢,世間罕見。

讀者也許會質疑,若果疫情持續,赤字維持十年八載,儲備是否會用完?只以貨幣基礎去支持聯滙,又是否一定安全?

邊際成本效益才是關鍵

若果疫情持續十年八載,我們要擔心大概就不是香港財政儲備這樣芝麻綠豆的事,而是關注整個地球到底會變成什麼樣了。你也許又會反駁,就算疫情不再,香港還是要面對不斷上升的「經常性支出」,在人口老化下,終會追上「稅基狹窄」的政府收入,到時香港就會陷入結構性赤字,儲備總會花光,香港從此不能自拔。

首先,政府官員行為不是鐵板一塊,庫房水浸時,花費難免比較粗疏,浪費較多,但當庫房漸見乾塘,政府官員行為或會改變,花費小心起來。純粹用趨勢將政府收支作延伸(extrapolation)的推算,未必準確;再者,就算實情如此,儲備花光,政府被迫舉債,借錢捱過人口老化的頂峰,以香港政府現時的信貸等級,其實也不是什麼離經叛道的做法。儲錢又好,借錢又好,一切還是以成本效益為依歸。

至於捍衞聯滙,多年來有一個令我難以理解的指定答案,就是儲備永不嫌多,愈多愈安全。等於貨幣基礎也不夠,最好可以追上M1、M2、M3,儲錢永不止息,不要問,只要儲。每聽到這種講法,總想反問一句:既然捍衞聯滙如此重要,儲備多多益善,為什麼不立即加稅加差餉若干百分比,甚至削減教育醫療福利等「次要」開支,傾全港之力去保持港元穩定?若果認為這做法發神經,那就代表你也贊同以儲備支持港元也要考慮成本效益。

倘若把儲備一直加上去,港元被衝擊的機會率的確會下降,但問題是到底下降多少,以及增加儲備犧牲了什麼。

新一份預算案出爐在即,十幾年目睹公共財政的最怪現象,莫過於在此時要求政府「量入為出」,開徵新稅項和限制支出。除了香港政府腰纏萬貫,根本不用我們為之操心,更荒謬之處是香港人經過一年多的煎熬,隨時要面對第五波疫情,直接派錢給市民的回報效益,可謂雪中送炭,比經濟暢旺時要高。常言道「積穀防饑」,儲備就是為了在非常時期解難紓困,若果在此時也要「審慎理財」,那就不只是「積穀」而是「辟穀」了。

香港亞太研究所經濟研究中心成員、美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授

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