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北部都會區將成香港的浦東新區嗎?

蔡洪濱| 龍虎山下

2021年11月10日

特首林鄭月娥在10月發表了最新一份《施政報告》,其中大篇幅強調推動新界北的發展,並重點推出了「北部都會區」戰略。北部都會區包括元朗和北區兩個地方行政區,佔地約300平方公里,計劃落成後可容納250萬人居住。北部都會區的構想展現了香港政府少見的宏大格局。社會各界對此反應熱烈,很多評論指出北部都會區的建設,有助緩解香港當前面臨的諸多問題,例如土地供應長期不足、產業結構單一、創科發展緩慢、經濟活動過度集中在維港兩岸等。但也有分析人士持觀望態度,主要是質疑香港政府對於這樣一個宏大規劃的實際執行能力。

今天香港政府發展北部都會區的舉動,讓人不禁聯想起國家在九十年代發展上海浦東新區的計劃。改革開放前,上海長期以來都是中國最大的工業基地,也是最發達的都市。但是自八十年代以來,在深圳等經濟特區的帶動下,南方沿海地區改革開放的步伐不斷加快,經濟快速發展,而上海則顯得故步自封,作為中國大陸經濟中心的地位逐漸受到挑戰。上海市的GDP佔全國的份額從1978年的7.5% 降到1992年的4.1%。鄧小平在1992年南巡後重啟改革開放,浦東新區的建設順時而動。在十年間,原本是農村的浦東,躍升成領先全國的金融中心和創科中心。而浦東新區的建設,撬動和推進了上海整體的改革開放,老上海的經濟重整旗鼓,再次回到了快速發展的軌道。

鄧小平在布局浦東新區的時候,據說曾聲稱要在國內「再建幾個香港」。時移世易,香港當下的發展面臨各種挑戰,正處於歷史的轉捩點。北部都會區能否像浦東新區一樣,推動香港經濟和社會的發展,再創輝煌?筆者認為以下幾點是關鍵所在。

定位必須清晰高遠

設立北部都會區到底是為了促進新界村鎮建設,分散市區人口,解決住房問題,還是要建設香港的國際創科新城?它和「明日大嶼」的定位又有什麼區別?《施政報告》提出要在毗鄰深圳的新田/落馬洲地帶增加約150公頃土地作創科用途,以構建新田科技城。同時也規劃在與深圳前海隔灣呼應的流浮山建設具有規模性和地標性的創科設施。然而就其名稱而言,北部都會區似乎是一個「以住為主」的概念。

定位決定方向,是一個規劃的根本。在筆者眼中,北部都會區首先要明確產業發展的定位。新界北要建設成為香港的國際創科新城,這個定位必須清晰明確。鄉村建設、環境保護、緩解住房問題等等也都是非常重要的,但需要圍繞其核心定位規劃。

新界北以成為香港的國際創科新城為目標,符合香港成為國際創科中心的發展需要,也是關鍵的一步。雖然香港政府近年努力推動創科,但在現有的格局下,受空間、規模和人才限制,難以真正形成氣候。新界北的發展,打破了空間和規模的限制,又可以和深圳的創科產業融合發展,為人才聚集提供條件,是香港發展成為國際創科中心的良機。

只有把創科作為新界北發展的主線,北部都會區的發展才能有足夠的持續力和影響力,吸引國際高端人才、資金和資源。在發展高科技產業的同時,建設出欣欣向榮的新都會區。這樣,北部都會區就能像浦東新區一樣,解決香港經濟產業結構單一落後的問題,促進香港經濟轉型升級,成為香港經濟增長的新引擎,並帶動整個大灣區的高品質發展。

確立國際創科新城的定位,北部都會區的發展才能清晰思路。首先,北部都會區需要積極主動引進國內外的大型科技企業,為其提供土地等各方面的優惠條件,吸引它們將其亞太研發中心落戶此地,從而帶動整個地區的高新科技發展。其次,要建成全球性的創科中心,人才是關鍵。北部都會區要新建一批世界級的研發機構,要在人才引進政策上大膽創新,要在整體規劃上考慮創造最優質的工作生活環境以吸引國際高端人才。故此,北部都會區需要引進國際一流的教育、醫療衞生資源,建設優質的公共服務設施,增加對一流人才的吸引力。

北部都會區位於新界之北、深圳河以南。在此建設國際創科新城,關鍵是充分利用毗鄰深圳創科中心的區位優勢,做到真正與深圳融合發展。深圳以及其所連接的大灣區城市,已經形成了世界上最有效率的製造業產業鏈和供應鏈。同時深圳的創科產業發展迅速,在很多領域上處於國內領先,並快速追趕國際最高水準的地位。香港在新界北發展國際創科新城,發揮深圳河兩岸的制度組合優勢,與深圳已有的高新技術產業形成戰略互補,從而將創科行業的集聚效應最大限度地加以發揮,顯然是北部都會區成功的關鍵。

成功關鍵深圳河兩岸融合

在發展大灣區成為國家戰略的背景下,北部都會區應當把握機遇,努力成為連接港深兩地的樞紐,成為大灣區融合發展的標杆。為此,在規劃上既要發揮香港的優勢,又要考慮與深圳發展的協調,用足用好兩地政策和資源。換句話說,北部都會區要把港深兩地最好的政策都放在這裏,讓港深兩地的人員、資金、貨物、資訊等創新要素能最大限度地流動起來,讓北部都會區與一河之隔的深圳形成深層互動,真正實現港深無縫對接、深度融合。

以吸引各類人才到北部都會區為例,對於在北部都會區工作和居住的國際人才,內地當局可考慮讓他們更容易獲得內地簽證,甚至得到永久居住的身份拿中國「綠卡」。至於在北部都會區工作和居住的香港人才,香港政府可以爭取讓他們取得和深圳居民一樣的同等待遇,並享受深圳本地的人才計劃的紅利。香港也可以利用北部都會區吸引更多內地高端人才。比如,符合條件的深圳居民,前往北部都會區工作不需要申請簽證;在北部都會區工作的深圳居民,滿足一定條件下可以優先參與香港的優才計劃等等。

北部都會區這樣一個宏大的規劃能否成功,取決於香港政府的執行能力,而這正是人們普遍擔心的。香港政府長期奉行積極不干預的經濟政策,建設北部都會區將是一個全新的巨大挑戰。其次,香港現有的決策機制和各類土地及其他審批制度紛繁複雜,循規蹈矩也會曠日持久。而對於建設北部都會區這樣一個全新的創舉而言,如果不能盡快形成迅速發展的勢頭,其時效性、重要性和可信性都會大打折扣。在《施政報告》中,港府已經計劃新設副司長一職負責北部都會區的建設。有立法會議員建議政府簡化土地審批制度,以加快北部都會區的建設速度。這些安排和建議都很有必要,但遠遠不夠。

要成為香港的改革試驗區

在推動北部都會區的發展上,政府要有全新的做法,強調制度創新的重要性。要加快北部都會區的開發,就必須改革現有的遠郊開發模式。筆者建議香港政府採用新的組織架構或體制,把北部都會區當作香港的改革試驗區,先行先試、特事特辦,探索在香港整體法制框架下能夠積極有為的治理模式。例如,將北部都會區內的農業用地或棕地轉為工業和商業用地時,採用特殊政策積極推動,而不是根據香港現行土地政策,使開發變得曠日持久。再比如要提升創科人才在政府架構內的話語權,便需要增加他們在政府高層架構以及立法會中的聲音。在北部都會區內,創科業界需要有多種發聲渠道與政府高層保持溝通,力求在第一時間作出反映,讓政府快速回應訴求,解決問題。

北部都會區的建設融資也需要大膽改革創新。政府應積極引入市場融資,廣泛吸引合作夥伴共同參與,避免對公共財政造成壓力。政府也可以利用香港作為國際金融中心的有利條件,以北部都會區的發展前景和未來收益,發行長期債券作為基礎建設開發的主要資金來源;也可以採用政府和企業合作的方式,也就是PPP模式(公共私營合作制),降低土地租金和房屋價格,以吸引國際和國內的高新科技企業進駐。

北部都會區的成功,需要在香港現有的法制框架和管治模式下,大膽探索創新,在短時間內形成「一港兩治」的局面。這裏的「兩治」,是指在北部都會區建立一種新型治理模式,既堅守法制又鼓勵創新,既專業嚴謹又靈活高效,既注重發展又強調公正,保障多元參與。如果北部都會區的改革成功,就能進而改進整個香港政府的治理模式。從經濟增長、產業升級到制度創新,為香港的經濟和社會發展作出全面的貢獻。

港大經管學院院長兼經濟學講座教授

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