財政司司長早前宣讀新一份《財政預算案》，市民樂見一系列紓困措施，然而土地房屋供應方面卻未有令人滿意之處。預算案反映短中長期各項覓地建屋的計劃進度不太理想，甚至出現延後的情況，證明現時政府面對房屋問題束手無策。公營房屋供應不足之外，私人住宅的供應也大幅放緩，同時更浮現政府未能適時提供熟地的危機。簡單來說，就是「麵包」（房屋）供應持續緊絀，「麵粉」（可作建屋的熟地）的供應也響起警號。更甚的是，做「麵粉」的「麵粉機」運作也愈來愈差。
公私營房屋供應岌岌可危
自政府公布《長遠房屋策略》（長策）並提出房屋供應目標以來，公營房屋實際落成量從未曾達標。政府預測未來五年內（2020至2024），公營房屋年均落成量只有20400伙，比年均供應目標的30100伙少三成。反觀政府估計未來五年的私人住宅年均落成量將增加至19600個單位，乍聽似乎是個好消息。
然而回顧去年，政府預期私樓落成量為20415個單位，而最後落成的只有13643個。事實上，政府自2010年起，就私樓落成量的預測平均高估9%。市場上已有多種跡象顯示私人住宅的建築工程大幅放緩【表1】，熟地供應及預售樓花單位按年下跌，上蓋工程動工量自2017年大跌後亦沒有回升的跡象。因此，筆者相信政府嚴重高估了未來五年的私樓落成量，供應實在是不容樂觀。
熟地供應有減無增
「麵包」（房屋）供應持續緊絀之際，「麵粉」（可作建屋的熟地）的供應也響起警號。政府在新一個財政年度的賣地計劃估計其住宅熟地供應可用以興建約15700個單位，但該估計能否實現仍成疑問。回顧上一年度，政府預料私樓熟地將可供應14500伙，而到目前為止僅有12190伙的供應。根據2013/14年至2019/20年度的數據【圖】，每年的實際熟地供應平均較政府預期少30%。假如歷史重演，2020/21年度的實際熟地供應將只能提供11050個單位，少於長策12900個單位的供應目標。
其中，政府主導的供應（包括賣地、市區重建局及地鐵項目）更可謂每況愈下。翻查以往賣地計劃【表2】，政府主導的供應雖然在2012/13至2015/16年間有所增加，但隨後大幅下挫，自2016/17年起每年只徘徊約10,000伙的水平。來年賣地表內住宅地的可建單位數目更是十年來最少，反映政府遇造地的能力更愈來愈弱，令人擔心做「麵粉」的「麵粉機」運作是不是也愈來愈差。
「麵粉機」運作愈來愈差具體表現在短中長期的造地計劃均進度不理想。短期土地供應相當依賴土地改劃。預算案提及過去六年已完成135幅土地改劃，即每年平均約20幅。但筆者整合城規會與其他公開資料後，發現過往一年只有3幅土地完成改劃，可見進度大幅放緩，相信政府在先易後難的原則下，容易改劃的土地已經盡數改劃，其後的改劃只會愈來愈難。
短期造地失色 中長期延誤
短期造地未見有突破性進展，雪上加霜的是中長期房屋供應的糧倉，即新市鎮和新發展區都相繼延後首批居民入住的年份。例如古洞北粉嶺北新發展區的進度，字眼由去年的「2026年首批公營房屋落成」變為「2027年首批公營房屋居民入伙」。而元朗南的進度，亦由原來的「目標首批居民於2026年遷入」變成「爭取第一批公營房屋單位在2028年落成」。東涌東原本計劃「2023-2024年首批公營房屋落成」，現則改為「預計2024年首季可提供一萬個公營房屋單位」。
長遠規劃 莫待無時思有時
現時各項土地及房屋供應陷入瓶頸，及早籌備長遠土地規劃的重要性不言而喻。筆者樂見政府提出更新土地需求預測，建立土地儲備，以及提供清晰的長期土地規劃藍圖。我們期望新的預測能充分反映社會實際需求，更貼近我們對於香港長遠的土地需求預測9000公頃的數字。同時，我們歡迎政府盡快開始「明日大嶼」的相關研究，進行詳細的工程、規劃以及財務評估，希望政府可以提供更多清晰的數據，並積極聽取各界的意見，凝聚社會共識。
葉文祺為團結香港基金土地及房屋研究主管；潘灝儀為研究員；許雅婷為助理研究員
