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全盤檢討稅制 取代零碎修訂

麥寶龍| 解牛集

2019年3月11日

筆者於上周本欄分析新一年度《財政預算案》,指出政府經常性開支有增無減,但財政盈餘減少,加上外圍環境變化的潛在不利因素,令財政收入依賴賣地收益的不穩定性風險遽增,突顯了香港稅基狹窄的紕漏。如何解決這個問題,的確很值得討論。

預算案公布後,據財政司司長接受傳媒訪問時回應,今年有多幅貴重商業用途土地和位於啟德發展區的住宅用地推出市場。言下之意,向好的方面看,是對新一年度賣地收入持樂觀態度。賣地收入「可觀」,無疑可有效挹注政府的支出。不過,從另一個角度看,特區政府的財政收入迄今甚至在可見未來,依然十分依賴賣地所得,沒有其他「板斧」。司長所說今年推售多幅優質商業和住宅用地,並將之視作「利好」消息般向外強調,令筆者「百感交集」。

高地價必導致高樓價

香港稅基狹窄是一個積重的問題。據政府統計處有關政府財政資料,於2017/18年度,直接稅稅收達2080億元,佔該年度總收入34%;地價收入達1648億元,佔該年度總收入26%,比同年的利得稅收入1391億元還要多收257億元,是政府收入總額中各項收入的「一哥」;而主要跟物業和股票交易相關的印花稅收入為950億元,金額比同年的物業稅和薪俸稅稅收加起來還要多,在整體經營收入中,緊隨利得稅位列主要經營收入的第二位。

既然政府依賴賣地收入,執事者理性地便不會「賤賣」土地,加上可用作建房的熟地供應短缺,亦即透過土地供應去遏抑房地產價格上升之勢的能力被約制,只能通過需求管理,如利用額外印花稅等手段去遏抑需求。因此,無論政府如何否認,都很難擺脫被指奉行「高地價」政策之嫌。

市民企業承受苦果

在「高地價」的困局中,除了住房價格與市民收入嚴重脫節外,連同租務市場,對市民生活或企業經營負擔亦無可避免地產生影響。在高租金下,一般家庭只能「將貨就價」,租住面積較小和地區較偏遠的住宅單位;至於租賃物業或地舖經營提供服務或銷售產品的各界企業,因要抵消高昂的租金支出,東主勢必將營運開支轉嫁到消費者身上,令市民的生活負擔日益沉重,人人也嘗到當前的社會「苦果」。

減輕對賣地收入的依賴,優化本港的稅務結構包括考量如何擴闊本地狹窄的稅基,無疑是早晚需要處理的問題。新一年度《財政預算案》提到,把稅務政策組從財經事務及庫務局轄下,轉移至直屬於財政司司長辦公室,並會按需要增撥資源(106段)。筆者冀望稅務政策小組能夠「有所作為」。

事實上,全面審視本港稅制是有需要的。去年立法會通過不少於8項稅例修訂,近乎是歷年之冠。《稅務條例》自1947年訂立至今,政府幾乎每年都對《稅務條例》作更新或修改。由於新的修訂是「塞進」《稅務條例》裏,使整個《稅務條例》結構無可避免地顯得疊床架屋。在這種情況下,現行的《稅務條例》在運作上便顯得左支右絀,亦未能為投資者和納稅人對政府稅收規條,提供全面和清晰的理解。

全面檢視稅制應涵蓋三方面。第一,審視政府整體稅收收入模式,在固有的稅收基礎概念下,研究如何優化現今的稅收機制;第二,在商品及服務數位化的現狀下,研究如何突破既有的稅收基礎概念,找出合理的稅收方案,向創科和電子商貿企業徵稅;最後,政府應全面審視香港的稅制方案是否有成本效益,並達至預期的政策效果。

上文提及有關如何優化現今的稅收機制和找出合理的稅收方案,以及向創科和電子商貿企業徵稅,本欄已在過往探討,於此不贅。至於最近兩年,政府提出並獲得通過的「零碎」稅務條例修訂,究竟有多少項切實收到預期的政策效果?筆者認為此問題很值得討論。

每當新的稅收法例修訂在立案草擬階段,政府只按慣例向立法會和大眾表述新稅務條例生效後,為庫房帶來多少額外或縮減現有的財政收入,而並沒有交代政策生效後會檢討成果。

引擎空轉條例引以為鑑

筆者希望借《汽車引擎空轉(定額罰款)條例》為例,嘗試帶出檢討成效的重要性。上述條例在2011年底實施,按照「停車熄匙」條例,司機在停車時不可在60分鐘內運作引擎合計超過3分鐘,違例罰款320元。立例的政策目的,是改善空氣質素。然而諷刺的是,目前還有柴油引擎的車輛在路面上行走。

更令人注目的是,政府對停車熄匙條例設有特定的豁免,包括當酷熱天氣警告及黃色、紅色或黑色暴雨警告信號生效的時間、因無法控制的機械故障而不能阻止汽車引擎空轉等。政府有關政策局用上大量時間和資源考慮到一切運作上的需要,不得不按處境在某些情況下設有豁免執行機制。

筆者從政府庫務署公開的2017/18年度政府賬目中,有關政府一般收入總目及分目分析報表發現,政府從定額罰款制度(汽車引擎空轉)這一項收到違例的罰款數額只有12000元!此區區之數,在政府龐大的財政收入裏微不足道。

然而,政府草擬條例生效後需要人手進行檢查及檢控,加上種種豁免情況,執行起來不僅困難,而且成本不菲。我們並非以收到罰款數額多少作為政策有效性的依據。事實上,愈多人遵守法律,政府收到的違例罰款愈少愈好,但問題是香港的空氣質素也不見得有很大的改善。

見微知著,同樣道理,政府與其對稅務法例進行繁瑣而零碎的修訂,倒不如早日作出全盤性檢視,應簡化者可簡化。隨着社會的發展,資訊科技的突破,有哪些新商業經營活動可以開拓為新的稅種,如此種種,必須作一個全盤性的檢視,雖然這項工作不易為,甚至可說是「痛苦」的,但痛苦過後可以看到有效益,這才是應有的管治之道。

拓寬稅基未雨綢繆

現今外圍經濟局勢不明朗,包括政府的各機構單位紛紛下調經濟增長預測。不少經濟分析員和金融機構更預測2019年環球經濟將會相當顛簸。幸運的是,香港特區政府仍坐擁萬億財政儲備,足夠應付政府未來不少於18個月的公共開支。同時,政府開支增長已高於經濟增長。據財政司司長透露,目前公共開支已超過本地生產總值(GDP)20%的《基本法》規制,意味香港的財政收支平衡問題,並非一個遙不可及的「虛假」問題。

為此,特區政府應把握這「末段」的時機,趁着特區政府的財政狀況尚十分穩健的一刻,積極為現今的稅制及整體政府的收入體制,重新全盤籌劃作全面的檢視,並制訂一套具制度性和結構性的改革方案。筆者冀盼政府有勇氣開始着手考量上述的要點,亦期望稅務政策組也把這些要點納入研究的範疇,並定期向公眾發表研究報告,讓各方能夠集思廣益,不單能獲取香港市民的信任,亦為香港未來的發展和迎來的種種機遇奠下有效應對的基礎。

本文由科大商學院傳訊部筆錄,麥寶龍博士口述及整理定稿

 

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