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《施政報告》 宦海浮沉

劉勵超| 天圓地方

2019年10月31日

筆者當了公僕數十年, 曾有份參與港英政府與特區政府的政策擬定和執行,個人感受到兩者的施政有較明顯的差異。港英時代,公務員在制定政策過程中有較大發揮空間,港督(末代港督除外)每年草擬《施政報告》時,會要求各決策局和部門提交政策和相關措施的建議,包括新猷或改變或增刪,採納與否就當然得由港督(甚至是倫敦)一錘定音。

由於港英政府決策過程主要是由下而上,部門怎會向上方提出一些自己不能切實執行的建議?故此《施政報告》的各項建議出台後,執行部門都能迅速開展落實工作,讓港督在翌年《施政報告》向市民交一份亮麗的成績單。當然,在港英時代,政府爭取立法局支持施政、通過法案及撥款都遠較今日特區政府順利,有助港英政府高效率的管治。

香港有過躋身亞洲四小龍行列的光輝歲月,那個時代還算得上政通人和,而時任港督都是長期從事外交及殖民地事務的英國公務員,包括麥理灝、尤德和衛奕信。末代港督彭定康出身是政客,管治思維與作風跟前人大不相同,決策工作也來個改造工程(process re-engineering),改為由上而下,彭倚重獨立於政府各政策局的中央政策組替其以「脫框思維」出謀獻策,實為行使「長官意志」的始作俑者,部門參與擬定《施政報告》的程度大大減少。說得俗點,部門不在《施政報告》「落單」,而是看港督落什麼「柯打」(指令),再絞盡腦汁去落實這些前線人員要面對的苦差。

有趣的是,港府的歷任特首,選擇了秉承彭定康的強人作風,一心跳出以公務員保守因循思維制定政策的框框。由上而下與由下而上的決策過程,誰優誰劣各有千秋,不過歷屆特區政府的政績如何,有多少特首在《施政報告》提出的亮麗點子能在短期落實或無疾而終或是「研究再研究」,市民有目共睹。江湖曾盛傳董特首和梁特首施政不順,部分原因是統領各執行政策部門的頂級公務員拖他們二人後腿;公務員私底下則叫苦連天,因為「長官意志」未有經過詳細研究和考慮執行的細節,或欠缺與持份者「摸底」便在《施政報告》公布,結果不言而喻。

林鄭特首屢屢強調土地供應問題是她施政的重中之重和刻不容緩,但她在《施政報告》內外提出的建議落實進度,卻與她的焦急和關注程度不成正比,例子包括收回私人棕地、收地打造新發展區,以及「土地共享先導計劃」。該等建議由政府最初提出至今已有一年至數年不等,但仍是「只聞樓梯響」,其中「土地共享先導計劃」,特首明言細節稍後才會公布,之後還要聽取持份者意見,希望明年年初接受申請,難道這個亮點計劃又是她由上而下的主意或是受政府以外的高人指點,部門卻要為「貼地」執行「柯打」而「頭痕」?

土地供應、土地資源的分配和規劃,涉及香港每個人、每個家庭、每個團體,以及不同階層的切身利益與權利,即使過去在社會氛圍較寬鬆的時間,都是令歷任特首最傷腦筋的難題,而他們只能無奈地目睹社會的深層次矛盾惡化。今天特區政府連止暴制亂也顯得無心無力,市民對政府管治能力的信心動搖。今年《施政報告》各項措施能落實幾多和在來年可以做到幾多,明年10月自有分曉。

地政總署前署長

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