|
熱門:

提高公營部門上限與理財新哲學

鄧樹雄|

2018年4月9日

由行政長官林鄭月娥倡議的「理財新哲學」,最基本的精神是要善用財政儲備,增加開支;但由於財政預算準則的開支政策列明「政府的目的是把公共開支相當於本地生產總值的比例(以下簡稱「公營部門」)控制在20%或以下。」,以及《基本法》第107條亦寫明「……財政預算……與本地生產總值的增長率相適應」,均已規限公共開支的大幅增長。

任志剛去年8月撰文指出,公營部門20%的上限(或任何比例)並非《基本法》第107條的要求,而「相適應」一詞亦不排除反景氣周期或促進經濟發展的開支政策,為「理財新哲學」提供理論根據。財政司司長陳茂波果然於2018/19預算案作出回應,本文試作評論和建議。

公營部門上限的取消

公營部門上限是唐英年於2006年正式納入2006/07預算案財政預算準則開支政策內的,以控制開支,但他沒有解釋為何要成為準則,也不回應批評;繼任的曾俊華亦從未在年度預算案談論公營部門的上限,寧願多花時間談論派糖方案;陳茂波在2017/18預算案也是如此,但今年要落實新一屆政府的「理財新哲學」時,陳茂波再也無法迴避了。

他在2018/19預算案中,特別提到公共開支與本地生產總值的關係,他說:「過去有所謂公共開支不超越本地生產總值20%的財政預算準則,其中一個考慮是避免政府過度膨脹,不利資源配置。今時今日,我們固然重視市場的力量和角色,但面對社會和經濟多方面的需要,公共財政也需要積極回應。2018/19年度的財政預算與其後的中期預測期間,公共開支與本地生產總值的比例會略高於本地生產總值的21%,但我會確保公共開支的增幅,符合香港的實際需要,並與香港的長遠財政承擔能力相稱。」

陳茂波並刪除該預算案附錄甲財政預算準則中開支政策內有關公營部門20%上限的條文,不過他沒有在預算案中提及與解釋這一刪改。

無可否認,陳茂波的回應也是避重就輕,他深知無論從理論與實踐層面,20%的公營部門上限都非改不可,但他所謂的公共財政的積極回應,竟只是在未來5個年度把公營部門提升至21%,即只增加1%而已;而林鄭月娥竟稱讚2018/19預算案體現了「理財新哲學」,難道這就是善用財政盈餘(儲備)嗎?陳茂波更說他是首位把公營部門提升至21%的財政司司長,得來不易,頗感自豪。

其實,陳茂波言過其實,附【表】列出自回歸以來,年度預算及結算的公營部門數列,可見21%的公營部門並非前所未有。

早於九七亞洲金融危機、其後的經濟不景氣和2003/04的沙士疫情時,從1999/00至2005/06的7個年度預算案,其公營部門均超過20%,2002/03年度更高達22.9%,而結算亦有7個年度公營部門接近或超過20%,最高為1998/99年度的21.94%,當時的討論焦點是連年赤字預算是否有違《基本法》第107條的量入為出、審慎理財,而非評論超逾20%的公營部門是否過大。

從2010/11年度起的預算案,其公營部門均接近或超過20%,最高為2013/14年度的21.7%,當時的行政長官梁振英大讚該年預算案具前瞻性和有承擔,由此可見陳茂波的2018/19預算開支政策與過去的趨勢相若,並無急劇增加政府開支。

從回歸起至2018/19共22個年度當中,共有14個年度預算案的公營部門超過20%,而結算亦有10個年度公營部門超過20%,由於特區政府採取高估開支的理財手法,結算的數據通常稍低於預算數列,可見20%公營部門上限並非是一個僵化的準則。

改善質量擴大開支難免

雖然陳茂波取消20%的公營部門上限,但2018/19預算案並非大幅度提高公營部門,難怪預算案公布後,各界均表不滿,紛紛指摘官富民窮,有違官富民豐的共享繁榮。

若要改善各種公共服務的質與量,大增政府開支、擴大公營部門乃無可避免。21%的公營部門為未來5個年度的實際上限確有檢討的必要。

首先,香港公營開支的組成,包括政府開支、營運基金開支和房屋委員會開支,特區政府為一些部門成立營運基金,為部門提供的公共服務以收回成本(包括營運及資本成本)的商業方式經營,營運基金的開支乃公共開支一部分。

此外,房屋委員會負責為政府提供公共房屋的公營機構,獨立於政府部門,其開支亦為公共開支一部分。營運基金和房屋委員會的開支,平均約佔公共開支的6%至8%,及平均約佔本地生產總值的1%至2%。

另一方面,營運基金與房屋委員會的賬目均獨立於政府一般收入賬目及基金賬目,即其收入並非計入政府收入的部分,若單以政府收入來決定公共開支,亦即公營部門上限,會令政府開支偏低,解決此偏差方法有二:一、總計營運基金收入、房屋委員會收入及政府收入來計算合理的公營部門上限;二、以平衡預算來決定政府開支水平,以計算出公共開支及公營部門上限。這兩個方法都會提升公營部門1%至2%。

其二是計算政府收入的情況。過去10年,結算的政府收入佔本地生產總值的比例,平均約21.5%,而結算的政府開支佔本地生產總值的比例,平均為18.2%,高出約3.3%,這是近年持續結算盈餘的原因。若以過去5年計,則相應的數據分別為21.8%及18.5%,相差亦是3.3%。

開支過大被指違基本法

基於上述分析,可從下列兩方面去提升公營部門的上限:一、以平衡預算為標準,政府開支相等於政府收入,近5年結算的政府收入,平均約佔本地生產總值的22%,若以平衡預算原則,則政府開支佔本地生產總值的比例亦應相等於22%;二、營運基金及房屋委員會的總開支平均約佔本地生產總值的1%至2%;三、公共開支佔本地生產總值上限的合理比例應為上述兩比例之和,即約24%,較陳茂波建議的21%多約3%。

若政府收入大增而高於本地生產總值的22%,則此新上限會規限政府開支的增長,若政府收入急挫而大幅低於本地生產總值的22%,則仍可運用財政儲備編制赤字預算案。

相信會有很多學者專家及團體不贊同提高公營部門上限,他們認為不符小政府的原則外,更指開支增長過大會違反《基本法》第107條有關「……財政預算……與本地生產總值的增長率相適應」的條文,一般評論多指若政府開支增長率大於本地生產總值增長率,就違反該條文的規定;其實,這是過分僵化解釋「相適應」一詞。

該條文指的是預算稅收和開支,難道稅收大增而高於經濟增長率便違反《基本法》第107條嗎?迄今似並無此類批評,其實該條文最重要的精神是量入為出、力求收支平衡,若能達到預算平衡,便應達到此基本要求了,而且「相適應」也應視之為「力求達到」的目標。

國際貨幣基金會於2006年就香港宏觀經濟環境提交年度報告,強調香港人口老化情況嚴重,巨大的財政壓力終會耗盡財政儲備,故建議特區政府最少要累積相等於三至五成本地生產總值的財政儲備,以茲應付。

倡議上限應調升至24%

10多年過去,一如所料,香港人口老化日趨嚴重,但在嚴格控制開支,不惜犧牲公共服務的質與量下,特區政府的財政儲備非但沒有耗盡,反而年年盈餘,現已累積過萬億元財政儲備。2014年特區政府內部的長遠財政計劃工作小組發表報告書,亦作出相若建議,特別是要堅守公營部門不超逾20%上限的開支政策,以免耗盡財政儲備。足見這兩份報告都低估了特區政府嚴控政府開支的決心,或是高估了特區政府為應付人口老化而大增醫療及社會福利開支的政策。

【表】中可見,從2005/06年度起,歷任財政司司長盡量把結算的公營部門控制在20%之內(2013/14年度除外),以控制開支(特別是醫療和社會福利開支)的增長,特區政府的財政政策被狠批為守財奴政策,不無道理。

過分保守的財政政策衍生各種經濟社會問題,前任行政長官梁振英早已洞察問題,心知不妙,已屢屢提出政府要適度有為,應使則使。

當曾俊華於2013/14年度提出赤字預算案,政府開支的增長率高達15.6%,遠超本地生產總值5.5%的增長率,公營部門更增至21.7%,當時各界均批評曾俊華違反《基本法》第107條的規定,梁振英卻即時發表聲明,讚賞2013/14赤字預算案,指它「體現特區政府服務市民的承擔,而新年度預算案是一份經過深思熟慮,具前瞻性和有承擔的預算案,以針對性措施回應社會當前的需要,為香港長遠和持續的經濟發展提供穩固的財政基礎。……政府會檢視香港長遠財政的收支問題和相關公共財政理念,為解決長期積存的社會問題和打造更有競爭力的經濟作出更大努力。」

可惜其後的長遠財政計劃工作小組的報告未能落實梁振英提出的理財哲學,反而重申過往一貫的保守政策,嚴控開支。

林鄭月娥遂提出「理財新哲學」,倡善用財政盈餘,其實這與梁振英的想法一脈相承,可惜陳茂波不敢如曾俊華編制赤字預算案,頓失先機,獲林鄭月娥稱讚的2018/19盈餘預算案,竟被市民評為10年來最差的預算案,526億元的派糖方案亦難解市民對公共服務嚴重不足、質素急劇下降的不滿和憤怒。

是陳茂波理解「理財新哲學」不足嗎?抑或「理財新哲學」是新瓶舊酒嗎?回歸前財政司麥高樂在1993/94預算案二讀辯論時,發言支持該年度的赤字預算案,他說:「我相信本港市民寧願享有更佳的醫院、學校和社會服務,藉此分享本港經濟繁榮的成果,也不願見到儲備不斷增加,以致超越審慎的水平,變為可笑的吝嗇。」

本文建議把公營部門上限提升至24%,或許可令特區政府避免受嘲弄為「可笑的吝嗇」吧!

鄧樹雄_香港浸會大學經濟系前系主任

 

上一篇綜援津貼「出三糧」7月發放

回上

信報簡介 | 服務條款 | 私隱條款 | 免責聲明 | 廣告查詢 | 信報會議中心租賃 | 加入信報 | 聯絡信報

股票及指數資料由財經智珠網有限公司提供。期貨指數資料由天滙財經有限公司提供。外滙及黃金報價由路透社提供。

本網站的內容概不構成任何投資意見,本網站內容亦並非就任何個別投資者的特定投資目標、財務狀況及個別需要而編製。投資者不應只按本網站內容進行投資。在作出任何投資決定前,投資者應考慮產品的特點、其本身的投資目標、可承受的風險程度及其他因素,並適當地尋求獨立的財務及專業意見。本網站及其資訊供應商竭力提供準確而可靠的資料,但並不保證資料絕對無誤,資料如有錯漏而令閣下蒙受損失,本公司概不負責。