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提升中央政策組功能

馮可強|

2017年4月14日

候任行政長官林鄭月娥在《2017行政長官選舉政綱》提出:「全面改組目前只向行政長官和兩位司長負責的中央政策組,使之成為提升公眾參與政策制定和協助處理跨局跨部門項目的政策及項目統籌組,負責政策研究、創新和協調,並共同審視由不同業界提出具創意的項目,履行政府作為政策或項目『促成者』的角色。」

更新及深化公眾諮詢指引

下任特首準備加強中央政策組(下稱中策組)的功能,是一件好事。「提升公眾參與政策制定」表示她重視公眾參與,正如香港願景計劃曾經建議,政府應該首先總結和累積本地和外國推行公眾參與的成功經驗,並仿效歐洲各國,把公眾諮詢的指引更新及深化,清楚列出每一個步驟和方法、主要持份者的界定、溝通策略方法、諮詢期、回應意見的方式等,制訂具體操作的主要標準,同時對外公布,讓公眾了解,增加諮詢透明度【註1】。這個項目可以成為新一屆政府的中策組要優先處理的工作。

林鄭月娥由選舉開始至當選以來都反覆強調要「注入新風」,「將引入管治新風格、政府新角色和理財新哲學」,並提出三者各自包含的幾項元素。她上任後應統一落實這三大管治策略,責成中策組從速進行相關的諮詢研究(對象包括新一屆的主要官員、行政會議成員、學者專家、和工商及社會團體代表),以釐清概念,明確定義,豐富內容,從而制訂簡明的策略指引文件,再分發給各政策局和部門作為依據,去制訂及推行其管轄範圍的具體政策和工作。

促使政策研究共同體形成

中策組除了要連結公眾(engage the public)外,亦應連結大學研究中心與學者、大學以外的智庫與研究員等,促成政策研究共同體 (engage the policy research community)的發展。建議中策組定期安排局級官員與共同體成員的交流會,由官員吹吹風,講述所關注的議題,並由學者專家們講述他們對政策和政情的見解。

另外,中策組可組織閉門小型座談會,由學者專家向相關部門報告研究成果,並與官員交流討論。總的目標是促進官員與大學和民間智庫的專家學者多溝通交流(尤其是在民情、概念和理念、社會和世界發展趨勢、新思維、中長期方向等方面),帶動整個社會重視公共政策研究,共同努力去改善政府施政成效。

「首相策略組」的經驗

英國政府在2002年至2010年成立的「首相策略組」(Prime Minister's Strategy Unit)的例子可以作為參考。

「首相策略組」是英國前首相貝理雅(Tony Blaire)在2002年併合幾個小組而成立的,其角色是「就英國面對的主要的策略性機遇和挑戰提供跨部門的視野,和各部門一起制訂有效的策略及建設英國政府的策略性能力,以及向首相提供策略性意見和支援。」該組直接向首相負責,其工作的最後決定權屬於首相。它應首相的要求定出不同的重點工作主題,例如公共服務改革、經濟的未來發展等,並以具體項目和事實根據作為基本工作方法。

每個政策項目由一個跨專業的小型工作組進行,成員包括公務員和不同背景的社會人士;而參加的公務員當中,包括負責執行的官員在內,每個項目基本用3至4個月完成。

當時的「首相策略組」經常有百多位來自大學、智庫、工商界和傳媒的專家學者,在這些項目小組工作3至4個月就離開。另方面,研究範疇提綱和研究報告都放在該組的網頁上,以倡導開誠布公的方法,盡早令社會人士參與,這樣才可增加成功帶來持續改變的機會。

「首相策略組」運作的特點有4方面:(1)以策略為焦點(strategic-focus)──集中處理重要事項而非緊急事情,並較少日常事務;(2)嚴謹的分析(analytic rigour)──強調分析和事實;(3)創新(creativity)──着重創意思考,以新思維角度去看複雜的公共政策議題;(4)跨部門協作(cross-departmentalism)──與其他政府部門和其他社會持份者作緊密協作,達到全面和連結的政策制訂工作。

該組在2004年7月發表的「策略生存指引」(Strategy Survival Guide),內容介紹策略的涵意、策略發展的理由與架構、研究與分析、策略方向的制訂、政策與履行的設計、策略技巧等範疇。這份文件是作為各個政府部門的指引藍本,亦供其他機構和社會人士參考。

由2002年至2010年1月止,該組共發表超過120份報告,推動了公共政策改革,協助如教育、警察、公共衞生等部門提出主要策略白皮書【註2】,改變工作不理想的部門,發表幾次評估英國整體表現的策略審計報告(Strategic Audits)等等。其中的策略審計着重以指標(indicators)去量度施行相關策略和政策的結果(outcomes),而非着重投入的資源(例如支出經費的增加)。首相召開會議討論時就集中討論這些指標。

雖然英國與香港的情況不同,「首相策略組」的上述運作經驗有值得參考的地方。

港英時期中策組經驗

中策組早在1989年由當時的港督衛奕信成立,首席顧問為顧汝德(Leo Goodstadt)。筆者曾多年獲委任為其中一個定期舉行會議的顧問小組的成員,不少朋友都曾參與其全職或非全職顧問的工作,它的運作經驗有其可取之處。

當年顧汝德用人來自各黨各派,例如委任民建聯首任總幹事鄭艾倫為全職顧問,非全職顧問包括民主黨政策研究員劉細良、工聯會的陳婉嫻、民建聯的程介南、職工盟的李卓人、民協的羅祥國等等。據劉細良的一篇文章稱,「顧汝德當時說,中策組不需要港督的『粉絲』,要客觀評估政治形勢,就一定要聽到來自不同陣營的聲音。」

另方面,當時匯豐銀行的鄭海泉、國泰航空公司的張永霖、香港麥肯錫公司的張震遠等亦曾應衛奕信的邀請,借調數年到中策組出任全職顧問,為政府的政策制訂帶來商界的專業和管理方面的知識及新思維。

結語

回歸後的中策組在政策研究和民意調查等方面已做了不少工作,亦有一些好的經驗和做法。候任行政長官如要進一步提升中策組的功能和成效,綜合上述所言,可以考慮加強及建立以下的運作原則、模式和方法:用人唯才,不拘一格,五湖四海,借調機制,不同意見,協助制訂策略指引,以策略為焦點,着重嚴謹的分析,鼓勵新思維角度,跨部門協作,聘用短期合約的全職或兼職顧問,以3至4個月為期,由跨專業的小型工作組進行部分政策研究項目,等等。

馮可強_香港願景計劃執行及研究總監、香港政策研究所行政總裁

註1︰香港願景計劃的《多方共議 重建互信──改進諮詢委員會及公眾參與機制》研究報告見http://hongkongvision.org.hk/researchreport/strengthen-delibiration/

註2 ︰「首相策略組」後期發表的研究報告舉例:Employment White Paper ; Putting the frontline first: smarter government ; Policing White Paper - Protecting the Public: Supporting the Police to Succeed ; Power In People's Hands: Learning from the World's Best Public Services ; Families in Britain: an evidence paper ; Future Strategic Challenges for Britain ; Health Strategy Review ; Next Steps for Early Learning and Childcare – Building on the 10-Year Strategy ; Innovation in the Public Sector

 

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