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國安法剝奪了多少

李道|

2020年6月27日

港區國安立法箭在弦上,旨在精準打擊分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動、勾結境外勢力危害國家安全;惟同一時間,法例生效又會令香港失去什麼?將剝奪多少自由及「一國兩制」下香港原擁多少行政權、司法權、立法權?

拿走最小自由換取最大保障

何謂自由?最極致是隨心所欲。例如想去旅行就馬上到埗,目的地甚至是火星;又或想移民就立即出走,什麼護照都可獲批。顯見自由受許多客觀因素限制,由技術是否足夠、財政是否充裕,以至對親友、對土地的羈絆皆然,並不限於狹隘的政治理由。哲學界有曰,唯獨思想才擁絕對自由,誰都無法困住你腦袋天馬行空,這是外在環境和本身軀體都約束不了。

人類自由既是四處受限,所享自由無疑愈多愈好,尤其對個人而言;但在道德規範下,人與人及社會總要契約監管自由,例如不容許殺人放火等嚴重損他行為。香港近年立法禁止醉駕、藥駕,多少都剝奪了個人自由,但這無疑卻有利保護司機本人,並有利保護其他道路使用者。此外,疫情肆虐,社交自由亦會被限制,目的同樣為了大局着想。同一邏輯,不論美國在恐襲後收緊安檢,抑或現時香港制定國安法,均透過拿走一些自由來換取一些保障──這正是社會契約的一大原則,本質上都屬無可厚非。

為爭取本小利大,即拿走最少換來最多,限制自由的法例皆精準針對指定的嚴重損他行為。今次國安立法便十分強調,只有極少數危害國安的分子會受影響,普羅市民的自由權利不會削弱。這說法無疑是港人關注重點,立法精神亦到底應該如此。

國安法剝奪多少自由?無論如何,答案必然是愈少愈好。

行政司法立法港人治權愈小

《基本法》第2條指出,中央授權香港特區享有行政權、司法權、立法權,但「一國兩制」下的港人治港、高度自治,並不等同港人完全自治、中央完全不治,這是人所共知的。同樣人所共知,乃對港人來說,所享自治權肯定愈多愈好,情況跟所有人均希望擁有最大程度的自由一致。

在新設由特首擔任主席的國家安全委員會之上,中央還將設立駐港國家安全公署(下稱公署)。首先,這種在香港機關之上再設一個有「監督、指導」職權的駐港機關,這種布置某程度跟當選特首最終須由中央任命、兩個選舉辦法之修改最後須報中央批准等等一樣,中央均保留了終極的把關權力,即俗稱「守尾門」;不過,如斯直接地就指定事務建立上下層政治架構,在香港特區實在絕無僅有,特別是公署所享法定職權,且比中聯辦有過之、無不及,也莫說署方料具相當主動性,即完全有權做到「守前門」以至統領全盤工作──這顯然是種「欽差」正名化、法規化、兼而全面接管的做法,更有可能帶來重要的先例效應。

事實上,公署乃是繼中聯辦後,又一個《基本法》第22條以外有權干預香港事務的機構。當然,解放軍也是《基本法》第14條所指由中央負責管理香港防務的直接代理,公署的國安職能亦到底跟防務相關。不過,就組織架構而言,這跟回歸前港英政府在警隊設立「政治部」明顯不同,公署既不隸屬港警,更不隸屬解放軍(又或中聯辦);為何中央必須為此另起爐灶、自成一「署」?其高格調無疑含有重大行政象徵意義。其中,公署又如何「依法辦理危害國家安全犯罪案件」?所謂「收集訊息」,以及「在特定情況下對極少數危害國家安全犯罪案件行使管轄權」,又究竟涉及什麼執行權力?退一步說,雖謂相關權力如果撥入解放軍或中聯辦手裏,公眾難免更加嘩然;但無論如何,相關權力並不交由港府及港警自治,反由「一國」代替「兩制」執行,多少都剝奪了特區的執法權──即使中央同樣再三強調,管轄權只適用於極少數案件。

極少數案件或特定情形之說法,還見諸國安司法事件,而這無疑都多少剝奪了特區自治的司法權,且還多少侵害了香港的司法獨立。司法獨立所指的,一方面是獨立於內地一套大陸法,另方面是獨立於港府的行政機關;毋庸置疑,港區國安法多少都違背了此兩慣例。

先談特首可以指定若干法官負責處理危害國家安全犯罪案件,便多少是變相容許了行政干預司法。然而,有鑑法官本來須要特首委任,加之香港所有法官理論上沒有一個是不合格、不勝任的,隨便挑選一個都會公平公正地依法判案,再者上訴、終審機制也確保了糾錯機會,所以,相關操作的實際影響不見得很大。始終,除非指定法官是透過隨機方式如擲骰子決定,否則無論特首抑或其他人總難百分百排除人治因素,而歸根究柢,證諸香港過去法治建設,我們也有絕對理由相信廣大法官都是大公無私。

反過來,國安法內更值留意的司法剝奪,乃個別案件的司法管轄權不在香港而在內地。即使案件數量料不太多,但無論如何,這實已等同於《逃犯條例》爭議的「送中」說法!當中雖不涉經濟犯罪等行為,適用範圍較前大幅收窄,但就新增了涉及國安的4種罪行,而相關罪行在香港回歸以來都不屬罪行。換言之,不想修例撤回及「壽終正寢」,「送中」卻藉國安法以另一方式還魂,而最弔詭是,黃營彷彿對此無動於衷,並無祭出「送中」纛旗大聲反對。

黃營心不在焉攻擊被動無力

黃營這陣子忙什麼?最佔時間的,相信是擺平內部矛盾,整合名單出戰立法會──美其名,這是為民主戰鬥,增加「35+」勝算,惟負面看之,則份屬搶地盤、分餅仔,為了鞏固擴大自身政治利益。黃營之忙得不可開交,就連社運界的年度盛事「七一大遊行」,則遲遲未見響鑼響鼓的造勢與聲勢,相信許多人均不知道今年主題是啥,這明顯不能簡單歸咎限聚令阻撓;好像近日的罷工罷課公投,便完全不受限聚令影響了,但最終都因乏人問津而宣布失敗。事前誰不覺得,黃營可藉國安法煽起新一輪矛盾?特別可配合串連「抗爭周年日」活動?可惜,黃營就是有心無力,又或無心無力。

話說回來,黃營縱然不濟,惟一切也不能全怪他們頭上,因為今次國安立法的主導權一直握在中央手裏,而中央為了打好此仗亦展現了非一般的政治公關手腕。由始至終,中央都是國安立法的議題設定者,貫徹做好agenda setting。筆者前文已述,早前圍繞中聯辦是否不受《基本法》22條規管的爭議,事後回望乃是「項莊舞劍」之舉,旨在為今日的國安公署鋪平道路。不是嗎?若無當時早作部署的先例熱身,公署便會被視為第一個可以直接干預香港事務的機構了,那麼國安立法的阻力必然比今日厲害得多。不過,雖謂中央做法有助期望管理,令港人更易接受又一個干預機構在港誕生,但不管如何,黃營攻勢誠不應該那麼軟弱,居然錯過攻擊此一重大軟肋。

其實,黃營不是沒有發動攻勢,不過一切攻勢均很被動、很乏力,主因是一直皆被中央牽着鼻子走,以致攻擊都漫無重心、不着邊際。舉其大者莫如變相地「攻擊稻草人」,所指是根據揣測或不實傳聞來作攻擊。例如外籍法官不能審理國安案件,事後證明份屬子虛烏有(亦可能是中央臨時調整定案),但黃營卻一味對此發炮,結果出來便如濫炸空地一般,浪費彈藥之餘還削弱自己公信力。此外,連續幾日集中攻擊由「外國勢力干預」改為「勾結外部勢力」的條文改動,亦令人完全摸不着頭腦;如前所述,法例規限的自由理應愈少愈好,那麼,在「勾結」字義比「干預」更加狹窄的基礎上,即一般人理應更難墜入法網,黃營又何必為此字眼變化大動干戈?事實上,凡此種種,不排除是有心人故意製造有關話題,包括每日提供一些似是而非的新消息,從而引導黃營炮火集中到這些新聞之上,好使視線轉移離開今次國安立法的最大根本--剝奪了香港特區為《基本法》23條自行立法的自治權(23條不同國安法之謂是強詞奪理)。

的確,不論自由,抑或行政、司法、立法,國安法到底剝奪多少?站在港人角度,無疑都希望中央兌現承諾,真箇做到「精準打擊極少數人及特定情況」,即到國安法真正出台揭盅時,大家看到開出的答案是「少」;不過,最遺憾的,乃港人僅能「希望」揭盅答案合乎心水,因為香港特區對此毫無主導權及影響力可言,相關國安立法權力已從「自行立法」變為「收歸國有」──此乃國安法對香港剝奪的最大問題所在,揭盅開出「少」或「多」既不由港人話事,更不視乎天意運氣,而是完全操於北京一手之內。

惟歸根究柢,中央不得不一定程度收回治權,以致制定比澳門23條更辣的「港區國安法」,多少亦只怪香港遲遲未能自行立法,甚至令中央擔心香港淪為(特別是「新冷戰」下)「反中」基地。對此,黃營視中央為敵、並且不惜攬炒的策略,客觀結果非但沒令香港民主有何寸進,更令我們原有自由及自治權日削夜割……將23條立法拉倒、將普選方案拉倒、以至將一切反對到底,究竟為香港換來什麼?這條策略走了廿多年了,大家好應深思是否此路不通。

對中央而言,國安法若然盡可能地「少」剝奪香港自治權,盡量不礙絕大多數市民原有生活,而透過全國性法律代港立法的情況,日後盡可能地「少」甚而只此一次,無疑是港人望眼欲穿的最理想畫面。「多」給予香港自由及治權,「多」顧及香港人的感受,才是「多」爭取大家支持「一國兩制」的王道辦法。

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