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略談港區國安法與司法管轄權問題

羅德言|

2020年7月20日

對實施《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》(《港區國安法》),飽受香港動亂之苦的普羅大眾歡欣鼓舞;反中亂港分子被打到痛點,慌亂逃竄或者調整策略,企圖另謀他途負隅頑抗;也有善良市民,受到反對派「污名化」手法的煽惑,或司法法律界偏頗之言的誤導,擔心誤入法網。對社會普通民眾的疑慮和模糊認識,應當及時加以廓清。

6月23日,李國能發文稱,儘管駐港機構管轄權只會在最例外的情況下行使,仍會破壞香港法院根據《基本法》授權行使的獨立司法權力;中央駐港機構行使管轄權時,案件將會在內地處理及審理,案件的被告不能享有香港司法程式的保障。這種觀點在香港頗有市場,卻似是而非,為了正確理解《港區國安法》中涉及香港特區司法管轄權的問題,我們可以從解答以下幾個問題入手:世界上有哪個國家的國家安全事務不是由中央負責,而是完全下放給地方的呢?香港回歸23年沒有完成《基本法》規定的憲制責任和立法義務,致使國家安全面臨現實威脅的情況下,作為一個地方行政區域的香港,有何理由排斥中央行使合法合理的權力?在「一國兩制」下,香港特區的司法機構擁有完全的司法管轄權嗎?

國家安全事務屬於中央事權

國家安全關係到一個國家的生存發展,從來都是中央事權,世界各國概莫能外。在起草香港《基本法》的過程中,考慮到香港的特殊情況,出於對香港的高度信任,沒有將內地刑法直接適用於香港,而是在《基本法》第二十三條規定香港特區自行立法禁止危害國家安全的行為和活動,但這絲毫不改變國家安全屬於中央事權的屬性,更不能以此制約中央作為主權者在維護國家安全事務上的權力。香港回歸已經23年,《基本法》第二十三條規定的特區的憲制責任和立法義務尚未落實,國家安全面臨現實威脅,這在過去一年的修例風波中突出表現出來。香港沒有任何理由排斥中央根據憲法和《基本法》建立和完善原本就屬於中央事權的維護國家安全的有關制度和機制。正如《港區國安法》第三條所指出,「中央人民政府對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任」。中央的根本責任是最高責任、最終責任、全面的責任。而要落實這份責任,就必須有相應的權力保障,也就是說,中央政府擁有維護國家安全的最高權力和最終權力。如形格勢禁,現實需要,中央完全可以自行處理在香港出現的涉及國家安全的事項──實際上,中央政府有關部門在聽取香港各界對國安法的意見時,就聽到不少這方面的意見──但考慮到香港的歷史和現實,中央政府在「一國兩制」框架內自我約束,充分信任香港特別行政區,信任香港特別行政區法院,只在極少數情況下才直接行使有關權力。《港區國安法》對香港特區危害國家安全犯罪案件的管轄權作了明確劃分,香港特別行政區履行維護國家安全的主要責任和絕大多數工作(包括執法、司法等),中央只保留在特定情形下的管轄權。這與中央政府和香港特區在維護國家安全上承擔的憲制責任和職責是完全一致的。

管轄權不是絕對完全無限制

有所謂法律界人士試圖拿《基本法》第十九條第一款「香港特別行政區享有獨立的司法權和終審權」,以及第二款「香港特別行政區法院除繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外,對香港特別行政區所有的案件均有審判權」,來作為對抗中央在香港行使司法管轄權的尚方寶劍。實際上,《基本法》第十九條並未賦予香港特區絕對的、完全的司法管轄權。該條第三款明確規定,「香港特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權」,這恰恰說明香港特區法院的司法管轄權並不是全面的、無限制的,而是有局限的。在涉及國家主權、安全、發展等國家核心利益問題上,香港法院的司法管轄權應當而且必須受到限制。中國是單一制國家,香港是直轄於中央政府的一個特別行政區,香港的司法管轄權源自國家最高權力機構全國人大通過香港《基本法》的授予,其本質上只是中國的一個地方行政區域的司法權。在中央和地方的司法管轄權存在矛盾衝突時,中央有權以法律形式進一步明確二者之間司法管轄權的界線。比如,香港駐軍法第二十六條規定,「香港駐軍的國防等國家行為不受香港特別行政區法院管轄」。又如,在實際司法案例中,全國人大常委會於2011年關於剛果(金)案對香港《基本法》作出的解釋中明確,國家豁免規則或政策是一種涉及外交的國家行為,香港特區法院對此無管轄權。此外,香港特區法院也可根據全國人大及其常委會的授權而增加權力。2006年10月,全國人大常委會授權香港特區對設在內地的深圳灣口岸港方口岸區實施管轄,包含了行政管理權和司法管轄權,這就是司法管轄權的新的授予。

中央特定情形行使天經地義

《港區國安法》第五十五條規定,在涉及外部勢力介入的複雜情況、香港特別行政區政府無法有效執行《港區國安法》的嚴重情況、國家安全面臨重大現實威脅的情況下,香港特區自身難以處理有關案件,中央行使管轄權,能夠有效避免國家安全遭受重大損害,這是天經地義、無可厚非的。必須承認,香港在維護國家安全方面的能力和手段是有限的,存在力有未逮之處,存在無權管、無力管、管不了的情形;甚至在極端情況下,香港特別行政區的權力機構(包括行政、立法、司法等機構)的自身安全,也可能遭受嚴重威脅而需要中央政府加以保護。中央保留對危害國家安全犯罪案件必要的、最後的管轄權,可以防止出現因特別行政區不履行、無法履行或無力履行職責而導致國家安全受損甚至失控的嚴重後果。中央保留特定情形下的管轄權,有利於提前防範風險,在風險來臨時,也有有效手段可以化解風險,最大程度避免出現香港進入緊急狀態的最極端情況。

從政治上說,中央保留在特定情形下對極少數危害國家安全犯罪案件的管轄權,亦屬十分必要。鑑於香港目前的社會政治生態特別是司法法律界現狀,中央政府若將維護國家安全的責任完全交給香港特區,也是不負責任的,無異於措積薪於猛火之上。過往例子表明,全國人大常委會依據憲法和《基本法》規定行使《基本法》解釋權的正常做法,也會遭到香港法律界人士的抵制和抗議。不久前,香港高等法院法官簽署聯名信支持「反修例」,違背法官不就政治事務發聲的慣例,未見有任何懲處,而另有高等法院法官在判詞中表達對社會歪風邪氣、暴力活動的不滿,卻遭法律界的嚴厲批評甚至剝奪審理有關案件的權利。大律師公會這個香港法律界最有代表性的組織,也早已從法律專業團體淪為某些政治勢力的附庸。香港立法會法律界議員郭榮鏗公然請求外部勢力制裁香港,濫用立法會議事規則癱瘓內務委員會達八個月之久。以上種種,值得我們深思。

如果中央機構不能從頭到尾對有關案件行使偵查、檢控、審判的權力,難以保證對嚴重危害國家安全的犯罪依法追究,使得該判有罪的可能被判無罪,該重判以儆效尤的可能被輕判了事。果如是,則《港區國安法》就成了一紙空文,無法有效落地實施,難以對香港內外敵對勢力形成震懾,香港的巨大國家安全風險漏洞,也就無法堵塞。

總之,筆者相信,《港區國安法》的制定、頒布、實施,不僅是法律問題、政治問題,也是一個實踐問題。實踐將證明,《港區國安法》將是香港否極泰來的轉捩點,隨着國安法實踐的推進,廣大市民必定能享受到法律保障所帶來的巨大益處,部分市民心中的疑慮也會逐漸消散──正如「一地兩檢」的實施將所有歪曲解說都一舉吹散。

羅德言 資深法律人

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