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中央設立駐港國安公署有何深意

屠海鳴|

2020年6月29日

即將出台的「港區國安法」是什麼樣子?本月18日,全國人大常委會法工委負責人向全國人大常委會第19次會議作關於《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法(草案)》的說明,以「六個明確」勾勒出了「港區國安法」的輪廓。其中「一個明確」是:中央將在香港設立駐港國安公署。

駐港國安公署是幹什麼的?主要職責有4項:分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢,就維護國家安全重大戰略和重要政策提出意見和建議;監督、指導、協調、支持香港特別行政區履行維護國家安全的職責;收集分析國家安全情報訊息;並保留在特定情形下依法辦理少數極端危害國家安全犯罪案件的權力。從這4項職能來看,駐港國安公署是確保「港區國安法」有效落實的一個機構,具有補「短板」、填空白、要「兜底」的作用,有利「一國」之本,無損「兩制」之利。

補上監督「短板」

維護國家安全是國家層面的權力,無論是單一制國家,還是聯邦制國家,都是這樣。因為,任何一個地區很難站在國家層面思考和處理涉及國家安全的問題。此次國安立法,中央充分考慮到「一國兩制」下香港具有某些特殊性,所以,把國家安全的大部分事權授予香港,明確了維護國家安全的主體責任在香港特區,這在全世界也是例外。

有授權,就必須有監督。任何法治社會都遵循這個法則。過去的事實表明,如果對授權的監督缺位、或不到位,必然要出亂子。《基本法》第23條規定,香港特區應自行立法禁止危害國家安全的行為。但由於缺少監督機制,香港回歸23年,立法工作至今沒有落實,特區政府中沒有一兵一卒專責維護國家安全,這才令「港獨」勢力和外國勢力得寸進尺,把香港變成了戰場。

對權力的監督要到位,必須有相應的機構履行監督職能,設立駐港國安公署,正是為了補上監督的「短板」。從行政這條線來看,如果特區政府履職不到位,駐港國安公署可以代表中央政府進行監督;從司法這條線來看,如果香港法院在審理涉及國家安全的案件時把握不准,駐港國安公署可以把情況上報全國人大常委會,全國人大常委會可以就「香港國安法」的某條款作出司法解釋,提供指引。如此一來,就能夠把監督工作做實,隨時糾偏,消弭隱患。

填補指導空白

行使維護國家安全的大部分權力,香港特區難免有力不從心之處,中央有指導之責任。如何指導?全國人大常委會作為立法機關,不可能經常開會指導具體事項,必須有專門機構履行這一職能。駐港國安公署的設立,就填補了指導的空白。

從「佔中」到「旺暴」,再到「修例風波」,可以看出,在涉及國家安全的許多問題上,人們的看法並不一致,有的人認識一片模糊。比如,對於暴徒「私刑」路人、「裝修」門店、「火燒活人」等暴行,人們強烈譴責,憤慨不已,但某些人對暴徒侮辱國徽國旗的惡行卻覺得無所謂;再比如,極少數公務員參與暴力活動,暗中向反中亂港勢力提供反政府的訊息,甚至公開發表「反中」言論,不僅違反了公務員守則,更是對「一國」原則的挑戰,某些人對此卻表現出「包容」「大度」;還比如,有候任議員在宣誓就職儀式上宣揚「港獨」,更有立法會議員為其護航,在沒有取得合法議員身份的情況下強闖立法會會場,有人認為只是一場小小鬧劇,不值得大驚小怪。

認知上的模糊,必然導致行動上的遲鈍和偏差。今後,「港區國安法」一旦實施,哪些是不能碰觸的底線?哪裏是應該設防的險灘?駐港國安公署可以為香港特區提供指導意見和建議,這有助於改變行動上的遲鈍和偏差,對於香港的長治久安大有裨益。

發揮「兜底」作用

《基本法》早已明確香港特區的「身份」是中國的一個特別行政區。因此,在維護國家安全上,香港只有「一國」之責,沒有「兩制」之分。「一國」的根基牢固,才能釋放出「兩制」的最大紅利。那麼,如何令「一國」的根基牢固呢?中央必須「兜底」。

駐港國安公署的職能有一項:「保留在特定情形下依法辦理少數極端危害國家安全犯罪案件的權力。」這就是一項「兜底」的制度。也許這個權力永遠都不會用,但絕不能放棄。其一,它如同懸在「港獨」分子頭上的達摩克利斯之劍,有巨大的威懾效應;其二,國家安全涉及到國與國之間的關係,未來很有可能遇到一些超出特區管治能力的事情,非中央出面不可,因此,必須以防止最壞的情形設計制度;其三,既然維護國家安全屬於國家層面的事權,中央可以將此項權力的大部分授予香港,但絕不能全部授予香港;否則,也不合邏輯。

事實上,回顧香港回歸以來的成敗得失,正是由於中央以往過於寬容大度,以極大的耐心等待香港「23條立法」,結果不僅「23條立法」遙遠無期,香港原有的一些法律也長期處於休眠狀態,造成法律制度空白,執行機制缺少,反中亂港勢力從污名化「23條」,到妖魔化「國教」,再到「佔中」「旺暴」「反修例」,一步步把香港引向了動亂的深淵。痛定思痛,決不能再留下國家安全的風險口。

一個主權國家在自己的國土上派駐維護國家安全的機構,這件事並不意外,令人意外的是某些國家的強烈反應。其實,他們並不是真正關心香港人權,而是關心他們自己干涉香港事務的「權力」。這一點,香港市民應該看清楚、想明白。

作者為港區全國政協委員、香港新時代發展智庫主席

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